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民事诉讼诚信原则研究

宋绍青


前 言
《民法通则》第4条规定，民事活动应当遵循诚实信用原则，所谓诚实信用原则（简称诚信原则），是道德观念的法律化。诚信原则在私法领域，尤其是在民法的债权理论中，诚信原则占据着很重要的位置，多数国家的民法典都明确规定将诚信原则作为其基本原则。有学者称为“经典原则”、“帝王条款”。而将作为民事实体法准则的诚信原则运用到民事诉讼中，则是学术界仁者见仁，智者见智。至二十世纪三十年代，修改后的德国民事诉讼法典规定了“真实义务”，这实际上确立了诚信原则在民事诉讼法上的地位。如今在西方国家，无论大陆法系还是英美法系，大都承认诚信原则适用于民事诉讼领域，谁也不会否定诚信原则作为民事诉讼基本原则之一的存在价值。但在我国民事诉讼理论界，诚信原则还没有引起广泛的关注，我国的民事诉讼立法没有明确规定该原则。那么，该如何正确认识民事诉讼诚信原则呢？我国民事诉讼法有无确立诚信原则之必要呢？若确立诚信原则又如何避免其可能出现的“软化”呢？对此，笔者略述浅见。
一、诚信原则概述
作为道德规范的诚实信用，它要求人们在市场活动中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益和社会利益的前提下，追求自己的利益。[1]（P301）随着社会的发展，为了协调各种矛盾和冲突，立法者开始注重道德规范的调整作用，将诚信等道德规范引入法典，成为近现代民法的一项基本原则。这已为世界各国民事法律所普遍确认。我国民法，包括合同法也都要求民事主体在民事活动中应当遵循诚信原则。
对于诚信原则的本质，可以作如下考虑：㈠诚信原则为市场经济活动的准则。在现代化市场经济条件下，它要求市场参加者均要符合于“诚实商人”的道德标准，在不损害其他竞争者，不损害社会公益和市场道德秩序的前提下，去追求自己的利益。㈡诚信原则为道德准则的法律化。正如杨仁寿先生所言，诚信原则虽以社会伦理为基础，唯其并非道德，而是将道德法律技术化。[2]（P171）即诚信原则虽说是市场经济活动中形成的道德准则，但在被立法者规定为一个法律条文后，已不再是单纯的道德规则，而成为一项法律规范，但与一般的法律规范亦有不同，它是以道德为内容的法律规范。㈢诚信原则的实质在授予法院以自由裁量权。诚信原则的内容极为概括、抽象，它所涵盖的范围极大，远远超过其他一般条款，乃属一白纸规定。可以说，它是给法官的空白委任状。立法者正是通过这种空白委任状授予法官以自由裁量权，使之能够应付各种新情况和新问题，以实现法的稳定性与灵活性的结合。
德国学者 Hedemann指出，诚信原则之作用力，世罕其匹，为一般条款之首位。 笔者认为，诚信原则从市场经济活动的道德准则，上升为涵盖整个民法领域的基本原则，在具体的适用中，其功能主要有：㈠指导当事人行使权利和履行义务。如《瑞士民法典》第2条，我国《民法通则》第4条现行《合同法》第5、6的规定，要求当事人在行使权利履行义务时，兼顾对方当事人利益和社会一般利益，使自己的行为符合于诚实商人的标准，只在不损害他人利益和社会利益的前提下，追求自己的利益。凡行使权利履行义务有悖于诚信原则，应构成违法。㈡解释、评价和补充法律行为的功能。如《德国民法典》第157条，我国现行《合同法》第125条的规定。杨仁寿先生指出，诚信原则为解释，补充和评价法律行为的准则。[3]（P171）诚信原则运用之结果，可创造、变更、消灭、扩张、限制约定之权利义务，亦可发生撤销法律行为或增减给付之依据，或成立一般恶意之抗辩。㈢解释和补充法律的功能。一般而言，法律条文均极为抽象，适用于具体案件时，必须加以解释。进行法律解释的，必须受诚信原则的支配，始能维护公平正义。特别是在法律规定有欠缺或不完备而为漏洞补充的，更须以诚信原则为最高准则予以补充，完善法律对现实社会关系的调整。[4]（P35-65）
有学者将诚信原则喻为“双刃剑”，即诚信原则若运用得当，得可充分发挥其功能，补充法律之漏洞，使法律适应社会的发展变化；反之，若滥用诚信原则，必将损害法律的权威和法体系的安定。因此，在具体适用诚信原则时，我们应明确在什么场合，什么条件下可以适用；在什么场合，什么条件下不能适用。
二、从国外民事诉讼立法看诚信原则——已成为民事诉讼法的一项基本原则。
作为民事实体法基本原则的诚实信用概念能否适用于民事诉讼领域，学术界在此问题上曾进行了长期的争论。即使是现在，对该原则也分为否定说和肯定说。否定说的出发点立足于民事诉讼的自由主义；肯定说则着眼于诉讼的职权因素。但无论怎样，在现代西方各国，诚信原则作为民事诉讼的一个基本原则的存在价值已越来越得到承认。诚信原则相继在一些国家的民事诉讼法中得以确立，并多将这一原则具体化。[5]（P86-87）
在罗马时代，罗马法要求民事诉讼要遵循诚实信用原则。意大利著名的罗马法学家朱赛佩•格罗索在他的《罗马法史》一书中论述了罗马的民事诉讼法时说：“可信任性和信义主宰着各不同城邦市民之间关系的整个发展过程，这一事实以及诚信标准的产生方式告诉我们为什么诚信被直接作为具有约束力的规范要素加以看待，为什么罗马执法官认为它具有这样的约束力，也就是说，对于某些行为，承认因‘诚信’要素而产生的法律效力。”“诚实”产生出一种新的民事诉讼程序，“这种程序正是诉讼程序变更的萌芽”。[6]（P236-237）后世有学者把罗马法中的诚信原则称为“真实义务”，即当事人及其他诉讼关系人包括代理人、证人、鉴定人等在民事诉讼中应负陈述真实情况的义务。罗马法把诉讼上当事人违背真实义务的行为分为三种：㈠诉讼法上故意主张非真实者；㈡故意违背法律而请求权利保护或作防御者；㈢主张虽是真实，或已得到法院准许，但目的在使诉讼迟延或使诉讼混乱，而致使真实发现感觉困难者。罗马法还规定，对于故意违背真实义务的人，应当处以“虚言罚”。可以看出，罗马法规定的诉讼中的真实义务即诚信原则的基本内容，奠定了诚信原则的基础，这在人类法制史上还是第一次。此外，罗马法中还有宣誓制度，“罗马法确认真实义务为法律上之义务，以善意之宣誓为其担保手段。[7]（P16）”宣誓和诚信原则是互为表里的。从古代到近代，西欧各国在民事诉讼中普遍实行宣誓制度，通过宣誓使法律程序上的供述能够真实，对于不真实的，虚假的陈述予以严厉的制裁。
近代以来，意识形态领域里个人主义、自由主义日益发展，在法律上非常尊重个人的自由放任，私法上的诚信原则受到冲击，这势必影响到诚信原则在民事诉讼上的适用。与此同时，与个人主义、自由主义相联系的民事诉讼法上的当事人处分权主义、辩论主义却有很大的发展。表现在诉讼中就是当事人在诉讼中的虚假陈述不受法律禁止，如果发现陈述有不真实之处，反驳的责任在于对方当事人，法院不作任何要求。原告是进攻者，被告是防御者，法庭是双方的战场。当事人为了达到胜诉的目的，可以不择手段，竟为虚言。19世纪末20世纪初法学理论界对于民事诉讼法中的诚实信用原则颇多争议，有学者主张诚信不应成为诉讼法上的义务，只是道德上的义务。20世纪以来,资本主义由自由竞争进入垄断,私法中的私人自治,个人主义,自由主义受到了限制,反映在民事诉讼法上就是对当事人义务的增加,诚信作为当事人应遵循的原则又突出来,德国最高法院1921年61日的判例说:“我们不得不承认当事人的诉讼关系与他们在实体法上的关系,同样受诚信原则的支配。”当时的学者们也认为：“诚信原则支配民事诉讼法，确实与其支配一切法域相同，国家绝不给予不正之人或无良心之人以一种工具。”[8]（P20）
西方国家现行的民事诉讼法，对诚信原则都有不同程序的规定。例如，1895年的奥地利民事诉讼法第178条规定：“当事人据以声明所必要之一切事情，须完全真实且正确陈述之。”还规定当事人所作的不真实的陈述属违法行为，如果是出于故意或过失，当事人应负损害赔偿的义务。第377条规定，当事人宣誓后故意作的虚伪陈述可构成犯罪。1911年的奥利民事诉讼更明确地规定：“当事人或代理人以恶意陈述显然虚伪之事实，或对他造陈述之事实为显然无理由之争执或提出显然不必要这证据者，法院应科认定额以下之罚。” 德国1993年民事诉讼法修正法第138条规定：“当事人基于事实上之状况，应完全陈述之。”1950年颁布的新民事诉讼法也继承了诚信原则，它规定法官对违背诚信原则弄虚作假的当事人，可以采取“不利益这评论”如果当事人违反真实义务，致使诉讼迟延，依据德国诉讼费用法第39条的规定，应承担因延滞诉讼而产生的诉讼费用。意大利1942年新民事诉讼法第88条规定：“当事人关于事实上之情况，应完全且真实陈述之”，要求当事人及其律师对代表国家的法院应负诚实及信义的义务。日本民事诉讼法第127条、131、331、339条都涉及到真实义务和诚信原则。例如第339条规定：“曾经宣誓之当事人为虚伪时，法院将以裁定科五千元以下罚款。”第91条规定，如果当事人故意违背真实义务和诚信原则作虚假陈述而致发生无益之诉费用，法院可命该当事人负担此项诉讼费用。除此，英、美、法等国也有关于民事诉讼诚信原则的规定，这里不再一一赘述。
三、我国民事诉讼法确立诚信原则之必要
随着社会的发展，诚信原则已从民法中独立出来，在许多国家的民事诉讼领域里被采用为指导原则，而且许多国家的法院在民事诉讼领域实践中逐渐扩大了诚信原则的适用范围。“诚信原则已经渗透到诉讼的各个民事诉讼程序中，不仅在审判程序，就是在执行程序，破产程序等，法官都在积极地、频繁地适用诚信原则解决新产生的复杂纠纷及法律问题。[9]（P126）这给我国的民事诉立法和司法实践以启示，我国有必要确立民事诉讼诚信原则。
（一）民事诉讼诚信原则确立的理论根据。在民事诉讼中确立诚信原则，笔者认为其根据主要有：1、诚信原则在民事诉讼中具有独特的功能。诚信原则在民事诉讼中的功能是独特的，它对于制约诉讼主体的诉讼行为，防止诉权、审判权的滥用，同时弥补民事诉讼立法的空白具有其他诉讼基本原则所不能替代的作用。如果某些问题是民事诉讼法没有作出相关规定，法官就可以根据该原则直接行使自由裁量权。从原则系统看，该原则是对其他原则的补充。例如辨论原则、处分原则是对当事人自主权和自治权的保障，而诚信原则则是对当事人自主权和自治权的限制。而对权利的制约与对权利的保障一样是不可缺少的，否则将无法实现诉讼的实质公正。另外，诚信原则的独特功能还表现在它使民事诉讼法与民事实体法更好地衔接了起来，关于实体法和程序法的关系，马克思早有论述。诚信原则使二者“具有同样的精神”，紧密结合起来，以更好地确认并实现民事实体法上的权利义务，实现民事诉讼法目的。在民事诉讼法中适用诚信原则， 即是民事实体法与诉讼法衔接的需要。2、诚信原则是民事诉讼效益价值的公然要求。这可以人效率和效力两方面来考察。一方面，要提高法院的办事效率，需要确立诚信原则。民事诉讼是一个运动过程，不仅是一个物质消耗过程，也是一个时间消耗过程。[10]（P15）人民法院在处理一个论争时，时间消耗越多，其物质消耗也必然增多。诉讼过程的消耗将直接抵消权利人所期望的诉讼利益。从19世纪未始，诉讼制度所具有的公共性质被日益强调，民事诉讼从“当事者自己的事”向“直接关系公共利益的事”这一认识转换。基于这种认识，诉讼当事人并非对立关系，应视为协力关系。[11]（P336-337）这种诉讼观念必然要求当事人双方诚实守信，积极配合诉讼程序的进行。否则，对当事人和法院都是一种利益的损失。另一方面，诚信原则是确保判决效力的需要。对法院已生效的判决，当事人双方应予以尊重，不然就是前功尽弃，资源浪费，不但诉讼的目的实现不了，还将有损国家的审判权威。因此，只有保证法院的办事效率和判决效率，才能真正实现民事诉讼程序的效益价值。这就有必要确立诚信原则在民事诉讼上的地位。3、诚信原则是市场经济条件下解决纠纷的需要。⑴市场经济不但是法治经济，也是道德经济，这就意味着市场经济主体间的民事、经济冲突的解决，不但要遵循诉讼法的具体规定，而且要体现善良、诚实等的诉讼意思内容。无论是当事人，其他诉讼参与人，还是作为裁判者的法官，都要以公序良俗的诉讼本意参与到诉讼中来。具有法律和道德双重调节功能的诚信原则无疑对此有很好的规范作用。⑵市场经济条件下，法律面前人人平等是毋庸置疑的，这当然也包括平等的享有和行使诉讼权利。但在诉讼实践中却存在着种种不平等的因素。例如，名人作为一方当事人的诉讼，或一方当事人是社会生活中扮演着重要角色的法人，其他组织等，诉讼外地位悬殊的差异必然会导致当事人诉讼地位的不平等，如果没有特别实际有效的制约手段，这些因素会成为阻却程序公正的东西。诚信原则将是保障当事人平等的行使诉讼权利的一个手段。⑶诚信原则可缓解民事诉讼过度的对抗状态，有利于纠纷的彻底解决。当事人双方的对抗是民事诉讼最为显著的特征。在诉讼中，当事人为争取有利于自己的裁决往往不择手段，铤而走险，加之律师业的活跃，造成当事人双方过分的攻击防御活动，这只能使当事人的矛盾尖锐化，不利于社会关系的协调和经济的发展。为此，就需要确立强调诉讼主体之间协调关系的诚信原则的法律地位。[12]（P89-90）
（二）诚信原则的确立不仅有其理论根据，而且也存在着其实践基础。1、法官有不诚信的诉讼行为。这主要表现在司法不公正。在诉讼实践中有的法官为利益所驱，在民事诉讼中不能保证中立性，有意偏袒一方当事人，甚至枉法裁决，循私舞弊，或者不能正确处理地方利益与集体利益，地方利益与国家利益的关系，搞地方保护主义。2、当事人存在有不诚信诉讼行为。这种行为是一种主观故意。它主要有如下表现：⑴虚伪承认。当事人为了自我利益或出于其他目的，在承认对方的陈述的不实是求事，而是做虚假的诉讼上的承认。⑵作互相矛盾的陈述。在诉讼过程中，为扰乱法官和对方当事人的正确判断，形成有利于自己的诉讼结果，当事人往往在不同的诉讼阶段作自相矛盾的陈述。⑶用不正当的手段形成利已的诉讼状态。常用的手段：故意规避法律，让证人作假证，滥用诉讼权利，实施诉讼突袭行为等。3、其他诉讼参与人也有不诚信诉讼行为。其他诉讼参与人主要包括代理人、证人、鉴定人，翻译人员，勘验人员等。就代理人而言，他们的不诚信诉讼行为有：滥用代理权，超越代理权，向当事人传授不正当的诉讼方法和手段等；就证人、鉴定人、翻译人员，勘验人员而言，他们的不诚信行为主要表现为接受当事人的好处，提供虚假的证词，作出与事实不符的鉴定结论，勘验结论或翻译等。
（三）我国法学界有学者认为诚信原则本身具有模糊性和较差的规范性，它在一国民事诉讼法中的确立需要一定的“软、硬”条件。其“软件”是指具有悠久的法制传统，发达的诉讼文化以及公民自主、自立的诉讼意识；“硬件”则是要有成熟的立法技术，相对灵活的司法体制和具有高度法律素养的法官阶层。他们通过否认中国具有相应的文化传统和制度资源，而否定在中国民事诉讼中适用诚信原则。[13]（P27）对此，笔者不敢苟同。
首先，从我国民事诉讼法的历史发展看，自古迄今，虽然没有明确规定诚信这一基本原则，但却包含有这一基本原则的内容和精神。早在西周时，奴隶制的法律就要求当事人在诉讼中要诚实守信。一个突出的例子是当事人的盟誓制度，这几乎和罗马时代的宣誓制度一样，具有浓厚的神明裁判，宗教迷信色彩。我国封建社会保留了宣誓制度并且封建时代的法律深受儒家思想的影响，“德主刑辅”是封建法律的一个显著特征。儒家的伦理道德贯彻于封建法律的各个方面，道德义务也就是法律义务。“仁、义、礼、智、信”是儒家伦理道德的主要内容，它要求做人要诚实守信。这种道德观念反映在民事诉讼法上就是要遵循诚信原则，诚信对当事人既是道德义务，又是法律义务，像在实体法中的民刑不分一样，我国古代的程序法也是民刑不分，二者诉讼依据的原则大致相同。在这种刑民通用的诉讼程序中，诚信原则有重要地位，历史法律都要求告诉人对他所告的事实，负担更大的责任。则如《秦律》、《唐律》都有相关规定。在新民主主义革命时期，各革命根据地的地方政权在艰苦的战争环境中也制定一些法律、法规、条例，其中不少涉及到诚信原则的内容。我国现行的民事诉讼法对诚信原则没有明文规定，但若干条文包含了诚信原则的内容和精神。例如，民事诉讼法第7条102条129条130条等的规定。
其次，正是由于我国存在超职权的民事诉讼模式，法院的职权色彩十分浓厚，才有必要将道德范畴引入原则中对法官进行制约。随着我国民事诉讼体制、诉讼观念的转变和民事审判方式的改革，当事人诉讼主体地位和处分权的强化，当事人滥用权利的可能性增大，所以，从这方面说也有必要用诚信原则对其加以约束。另外，随着市场经济的发展，我国的立法技术和法官的素质日益提高，司法体制日趋完善，我国完全有适用民事诉讼诚信原则的条件。对于亦公民自主自律的诉讼意识来否认民事诉讼诚信原则的适用，这完全是无稽之谈，若是公民有自主自律的诉讼意识，那还用得着诚信原则来规范其行为吗！总之，那种否认我国有适用诚信原则条件的说法是有失偏颇的，是有悖于马克思主义哲学的、消极的、形而上学的主张，上述学者也曾指出我国民事诉讼适用诚信原则会产生一些不良后果，这有其可能性，但我们不能因噎废食。
（四）随着我国依法治国方略的提出，民事诉讼模式职权主义向当事人主义的转变，诉讼观念的变化以及民事审判方式改革之深化，司法公正和程序正义的要求愈来愈高，我国应确立 ，民事诉讼诚信原则。那么，具体该如何确立此原则呢？笔者建议：1、在我国《民事诉讼法》中明确规定诚信原则为民事诉讼的基本原则；与诉讼权利平等原则、辩论原则，处分原则等共同构成我国民事诉讼中的基本原则体系，这不仅是必要的。同时也是法律国际化，一体化的体现。2、在我国《民事诉讼法》的司法解释中，明确规定那些诉讼行为是不诚信的诉讼行为，是应当限制实施或禁止的行为。3、在我国《民事诉讼法》中的司法解释中明确规定实施违反诚信原则的诉讼行为的法律后果。
四、我国民事诉讼法适用原则的具体情形
诚信原则是一般性条款，存在固有的模糊性，其适用不当，必会“损害法的安定性”或者“致使程序细化”。因此，有必要规定该原则的具体适用情形。
首先，何时适用该原则呢？作为现代民事诉讼的一项基本原则，它应贯穿于民事诉讼的整个过程，对民事诉讼活动具有普遍的指导意义。日本有学者认为，诚信原则只能作为补充原则，它真正起作用的地方是在不适用它就无法解决问题的情形。 这无疑贬低了该原则的作用，缩小了其适用范围。诚信原则是抽象性和具体性的统一，其抽象性是指其内涵丰富精深，其外延不能一一穷尽；其具体性则指立法中总能找到该原则的一些具体。法官在适用该原则时，得先就其具体规定适用，若无具体规定供选择，才可抽象地适用该原则。填补立法漏洞只起诚信原则功用之片鳞。可见，上述观点只看到了基抽象性，未负失之偏颇。
其次，我国民事诉讼法正处于过渡阶段，当事人主义与职权主义并存，且考虑到民事诉讼法保护当事人 的实体权利与维护私法秩序之目的，笔者认为，诚信原则对法官，当事人和其他诉讼参与人均有规则作用。
最后，根据各国的学说和司法实践，结合我国的国情，将民事诉诚信原则的具体适用情形构思如下：㈠对当事人的规制。1、排除不正当的诉讼状态。指当事人一方为了自己的个人利益，恶意利用法律漏洞，或者不正当地妨碍对方当事人有效地实施诉讼行为，从而形成有利于自己损害他人利益的诉讼状态时，对方当事人对此可以提出异议，法院也可以根据诚信原则否定一方当事人已经恶意实施的诉讼行为。2、诉讼上的禁反言。这主要是防止一方当事人以及诉讼参与人之间出现前后互相矛盾的诉讼行为，从而损害对方当事人的利益。3、禁止滥用诉讼权利。它意在防止当事人恶意拖延诉讼，或者阻挠诉讼的进行。4、诉讼上权利的失效。即一方当事人长期不行使其诉讼权能，使对方当事人认为他已没有行使其权能的意思时，为保护对方当事人的信赖利益，不再允许当事人行使该项权能。5、禁止伪证。要求当事人不得使用不正当的手段让证人作假证。此外，当事人在承认对方陈述的事实时，应当实事求是，不得作虚伪承认。一旦法院发现当事人所承认的事实不存在，应当否定该承认的法律效力。6、禁止实施诉讼突袭行为。实施突然袭击被普遍认为是违反民事诉讼程序公正，有悖于诉讼诚信原则的不正当诉讼行为。在诉讼推理过程中赋予当事人充分陈述，提出诉讼资料，质证，答辩的机会和条件，是程序保障和程序性公正必不可少的内容。如果一方当事人未经合法程序即用隐蔽的诉讼证据向另一方当事人实施突然攻击，使该当事人没有防御的机会，而在诉讼中处于劣势，这是最明显的缺乏诚意的不当诉讼行为。㈡对其他诉讼参与人的规制。具体要求：1、诉讼代理人不得在诉讼中滥用和超越代理权、在代理权限内进行诉讼代理行为，对委托人和法院要诚实。2、证人不得作虚假证词。3、鉴定人不得作与事实不符的鉴定结论。4、翻译人员不得故意作与诉讼文件陈述或书写原意不符的翻译。㈢对法官的规制。要求法官不得滥用审判权；在判断证据时，应当实事求是，不得对当事人提出的证据任意加以取舍和否定，公平地对待双方当事人；不得实施突袭性裁判。[14]（P129-131；P91-92）
五、违反民事诉讼诚信原则法律后果之建议 [15]（P8-9）
当事人及其他诉讼参与人若违反诚信原则，可使其承担如下法律后果：㈠失权。即当事人的行为违背诚信原则时，法官可以剥夺当事人法律上的特定权利。如：当事人未在法定期间行使上诉权、管辖异议权等时，将丧失这些权利。㈡限制权利。即对违反诚信原则，滥用诉讼权利的行为予以适当的限制。如：当事人违反真实义务，作虚假自认的，其自认不发生法律效力。㈢民事罚款。对于拖延或以其他不正当手段进行诉讼者，可处以一定数量的民事罚款。㈣提出异议。对恶意制造诉讼状态的行为，对方当事人对此可提出异议，法院可根据诚信原则排除一方当事人已恶意实施的诉讼行为。㈤民事责任的承担。当事人或其他诉讼参与人恶意诉讼，怠于举证或举证不实，违背真实义务的，应承担相应的民事责任。㈥提起诉讼。如果原告方滥讼对相对方造成损害的，受害者可以由此对滥讼者提起诉讼。
法官违反诚信原则的，可产生如下法律后果：㈠当事人实施诉讼行为。如为防止法官阐明权影响双方当事人权利，德、日等国民事诉讼法规定，对一方当事人阐明的情况必要时告知对方当事人，同时也允许当事人对法官的阐明行为提出异议。㈡追究法律责任。对法官偏离审判规范，恣意滥施的审判行为，应追究相关法官的过错责任。如有严重或屡次违反诚信原则的行为，可以取消法官审判资格。
结语
民事诉讼法是我国法律体系的重要组成部分，也是社会文明程度的标志之一。具有精深道德内涵和浓厚文化色彩的诚信原则在民事诉讼中的贯彻，必将有利于我国诉讼制度的构建。在我们这个具有独特的诉讼文化，司法制度尚不十分健全的国家，确立诚信原则，对改革和完善诉讼制度，推进社会主义法制文明，无疑具有重要的意义。
参考文献：
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上海市人民政府


上海市公共图书馆管理办法
上海市人民政府


第一章 总 则
第一条 （目的）
为了加强对本市公共图书馆的管理，充分发挥公共图书馆在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用，推动公共图书馆事业的发展，满足人民群众对科学、文化知识的需求，制定本办法。
第二条 （定义）
本办法所称的公共图书馆，是指政府举办的，向社会公众开放的收集、整理、保管和利用图书、报刊、音像制品、电子出版物等书刊资料的公益性文化机构，包括市图书馆、区（县）图书馆和街道（乡、镇）图书馆。
第三条 （适用范围）
本办法适用于本市行政区域内公共图书馆的设置、使用及其监督管理。
第四条 （主管部门和协管部门）
上海市文化局（以下简称市文化局）对全市公共图书馆实施统一管理。各区（县）文化行政管理部门按照管理权限，负责本辖区内公共图书馆的管理。
各级财政、规划、人事、物价、建设、教育、新闻出版、广播电影电视、房产、土地和邮电管理部门应当根据各自职责，协同文化行政管理部门实施本办法。
第五条 （设置原则）
各级人民政府和街道办事处应当根据本地区的人口分布情况和图书馆事业的发展需要，对辖区内各级公共图书馆的设置实行统筹规划。
公共图书馆按照行政区域分级设置。有条件的地区，应当设置独立建制的少年儿童图书馆；无独立建制少年儿童图书馆的地区，应当在公共图书馆内开设少年儿童图书室。
第六条 （管理原则）
本市公共图书馆的管理，实行统一领导、分级负责、专业管理的原则。

第二章 设 置
第七条 （设计方案的审核）
新建、改建、扩建公共图书馆，建设单位应当按照下列规定将图书馆的设计方案报送文化行政管理部门审核：
（一）市和区（县）图书馆的设计方案报市文化局审核；
（二）街道（乡、镇）图书馆的设计方案报区（县）文化行政管理部门审核。
文化行政管理部门应当自收到设计方案之日起15日内给予答复。
第八条 （馆舍面积）
区（县）图书馆的建筑面积应当达到5000平方米以上；街道（乡、镇）图书馆的建筑面积应当达到100平方米以上。
市图书馆建筑面积的要求，由市文化局另行规定。
第九条 （阅览座位）
区（县）图书馆的阅览座位总数与本区（县）内街道（乡、镇）图书馆的阅览座位总数之和，应当达到本区（县）人口总数的2‰。
区（县）图书馆的阅览座位应当达到500席以上；街道（乡、镇）图书馆的阅览座位应当达到50席以上。
第十条 （布局要求）
公共图书馆分为阅览用房、藏书库房、办公用房和其他用房。
公共图书馆可以根据工作需要，开设图书、报刊、音像制品和电子出版物等阅览室。
第十一条 （设置登记）
市和区（县）图书馆应当自设置之日起30日内，向市文化局办理设置登记手续；街道（乡、镇）图书馆应当自设置之日起30日内，向区（县）文化行政管理部门办理设置登记手续。
第十二条 （改变公共图书馆使用性质的限制）
公共图书馆的阅览用房和藏书库房必须严格管理和保护，不得任意占用。确需占用公共图书馆的阅览用房或者藏书库房的，应当按照下列规定办理审批手续：
（一）市和区（县）图书馆向市文化局提出申请，市文化局自受理申请之日起15日内作出审批决定；
（二）街道（乡、镇）图书馆向区（县）文化行政管理部门提出申请，区（县）文化行政管理部门自受理申请之日起15日内作出审批决定。
禁止在公共图书馆内设置营业性文化娱乐场所。
第十三条 （终止与变更）
公共图书馆合并、分立、撤销或者变更馆址、馆名的，应当按照本办法第十二条规定的程序，向文化行政管理部门办理审批手续。
经批准合并、分立、撤销或者变更馆址、馆名的公共图书馆，应当自发生上述情况之日起30日内，按照本办法第十一条规定的程序，向文化行政管理部门办理合并、分立、撤销或者变更登记手续。

第三章 书刊资料的收藏
第十四条 （收藏量）
区（县）图书馆书刊资料的收藏量应当达到50万册以上；街道（乡、镇）图书馆书刊资料的收藏量应当达到1万册以上。
市图书馆书刊资料收藏量的要求，由市文化局另行规定。
第十五条 （收藏重点）
市图书馆重点收藏专利文献、标准文献、本市的地方文献和国内出版社、报社、杂志社等出版单位出版的报刊、丛书、多卷书以及国外主要出版物；
区（县）图书馆重点收藏本区（县）的地方文献和本市出版社、报社、杂志社等出版单位的主要出版物。
第十六条 （目录管理）
公共图书馆应当及时对入馆的书刊资料进行验收、登记、分类、编目，并建立完善的书刊资料目录系统，安排专人负责管理，做到定期检查核对，保持书刊资料与目录相符。
书刊资料的分类、编目工作，按照国家规定的统一标准进行。
市和区（县）图书馆应当建立书刊资料目录数据库，实现计算机联网检索。
第十七条 （投入借阅的时间要求）
公共图书馆的书刊资料投入借阅的时间要求是：
（一）报纸在收到的当天投入借阅；
（二）期刊自收到之日起2日内投入借阅；
（三）其他书刊资料自收到之日起15日内投入借阅。
第十八条 （书刊资料的清理）
公共图书馆应当定期做好书刊资料的清理工作，并将清理结果报市文化局或者区（县）文化行政管理部门备案。
第十九条 （出版物样本的送缴）
除特殊种类或者出版数量较少的出版物外，本市出版社、报社、杂志社等出版单位应当自本单位出版书刊资料之日起30日内，将样本送缴市图书馆收藏，具体送缴办法由市文化局另行制定。

第四章 工作人员、设备与经费
第二十条 （馆长的条件）
公共图书馆设馆长1名、副馆长若干名。市图书馆馆长应当由具有高级专业技术职称的人员担任，区（县）图书馆馆长应当由具有中级以上专业技术职称的人员担任。
第二十一条 （工作人员的配备）
市和区（县）图书馆应当配备一定数量的专业技术人员和管理人员，具体要求由市人事局会同市文化局另行规定。
街道（乡、镇）图书馆应当配备具有初级以上专业技术职称的专业技术人员。
第二十二条 （培训与考核）
市文化局和区（县）文化行政管理部门应当定期对公共图书馆的专业技术人员和管理人员进行业务培训与考核。
第二十三条 （专用设备的配置）
公共图书馆应当根据工作需要，逐步配置电子计算机和视听、复印、缩微、传真等专用设备。
第二十四条 （经费保证）
市和区（县）图书馆的经费，分别由市和区（县）财政拨付。
街道（乡、镇）图书馆的经费，由街道办事处（乡、镇人民政府）予以保证，区（县）人民政府给予适当的支持。
公共图书馆的经费应当根据国民经济和公共图书馆事业的发展，逐年有所增加。
公共图书馆的建设资金可以多渠道筹集。政府鼓励单位和个人向公共图书馆捐资、捐书。
第二十五条 （书刊资料购置费使用的监督）
公共图书馆的书刊资料购置费必须专款专用。
公共图书馆书刊资料购置费的使用，受财政、审计主管部门的监督。
公共图书馆应当于每年1月，将上一年度书刊资料购置费的使用情况向其上级主管部门和文化行政管理部门报告。

第五章 读者服务工作
第二十六条 （开放时间）
各级公共图书馆每周开放的时间应当达到下列标准：
（一）市图书馆为70小时以上；
（二）区（县）图书馆为63小时以上；
（三）街道（乡、镇）图书馆为49小时以上；
（四）独立建制的少年儿童图书馆和公共图书馆开设的少年儿童图书室为36小时以上。
市和区（县）图书馆应当每天（包括节假日）向读者开放。独立建制的少年儿童图书馆与公共图书馆开设的少年儿童图书室周六、周日和学生寒暑假期间每天的开放时间不得少于8小时。
第二十七条 （借阅方式）
公共图书馆可以采用馆内借阅、外借阅读（包括邮寄、电话预约等）、流动借阅等多种服务方式。
第二十八条 （借阅范围）
除国家规定对某些书刊资料停止公开借阅外，公共图书馆不得另立标准，限定书刊资料的公开借阅范围。
第二十九条 （阅读指导）
公共图书馆应当采用图书展览、辅导讲座和组织群众性读书活动等多种形式，向读者推荐优秀读物，指导读者阅读。
第三十条 （信息服务）
公共图书馆的工作人员应当为读者提供书刊资料信息，解答读者有关阅读方面的咨询，指导读者查找书刊资料。
公共图书馆应当根据读者需求，为读者做好专题信息收集、参考资料编写和书刊资料的代查、代译等工作。
第三十一条 （读者义务）
读者应当自觉遵守公共图书馆的借阅规则，馆内借阅时应当出具有效身份证件；需外借阅读的，应当办理外借证件。
读者应当爱护公共图书馆的书刊资料和其他公共设施。损坏、遗失书刊资料的，应当予以赔偿，赔偿标准由市文化局另行规定。
第三十二条 （收费规定）
公共图书馆对图书、报刊借阅实行免费服务。
公共图书馆为读者收集专题信息，编写参考资料，提供音像制品、电子出版物借阅服务或者进行代查、代译、复印书刊资料等工作时，可以适当收取费用。具体收费标准由市文化局会同市财政局、市物价局另行规定。

第六章 辅导与协作
第三十三条 （业务辅导）
市和区（县）图书馆应当设立业务辅导机构，协助文化行政管理部门做好对本地区基层图书馆的情况调查和业务辅导工作。
第三十四条 （业务协作）
公共图书馆之间应当互相合作，并加强与其他系统图书馆的联系，在书刊资料采购、交换和借阅服务等方面进行协作，实现馆藏资源共享。

第七章 奖 惩
第三十五条 （奖励）
对向公共图书馆捐资、捐书以及其他为公共图书馆事业发展作出贡献的单位和个人，市文化局和区（县）文化行政管理部门应当给予奖励。
第三十六条 （对违反本办法规定的处理）
违反本办法规定，有下列行为之一的，由市文化局或者区（县）文化行政管理部门责令补办有关手续或者限期改正；情节严重的，给予通报批评：
（一）新建、改建、扩建公共图书馆未按规定将图书馆的设计方案报送文化行政管理部门审核的；
（二）未经批准占用公共图书馆阅览用房或者藏书库房的；
（三）未经批准合并、分立、撤销公共图书馆或者变更公共图书馆馆址、馆名的；
（四）将书刊资料购置费挪作他用的；
（五）未按时向读者开放公共图书馆的；
（六）任意限定书刊资料公开借阅范围的。
违反本办法规定，擅自向读者收取服务费用或者超额收取服务费用的，由市文化局或者区（县）文化行政管理部门责令限期返还违法收取的费用，向读者公开赔礼道歉；情节严重的，给予通报批评。

第八章 附 则
第三十七条 （里弄、村图书室的设置）
街道办事处和乡、镇人民政府应当对辖区内里弄图书室和村图书室的设置进行统筹规划。里弄和村设置图书室的具体办法由市文化局另行制定。
第三十八条 （应用解释部门）
本办法的具体应用问题，由市文化局负责解释。
第三十九条 （施行日期）
本办法自1997年1月1日起施行。1987年9月26日上海市人民政府批准的《上海市区县图书馆管理办法》同时废止。



1996年11月28日