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浅析当前检察机关查办职务犯罪案件质量低的
成因及解决对策

肖景炎 张玉玲

近年来，一些检察机关查办的职务犯罪案件质量不高，存在着“立不准、诉不出、判不了”等现象，其直接表现为“两高一低”，即不诉率高、撤案率高、而起诉率低，尽管这种现象引起了检察机关有关部门的重视，并正在采取有力措施加以解决，但效果仍不十分明显。笔者认为，目前检察机关要解决好查办的职务犯罪案件质量低的问题，应从以下方面着手：
一、 认真分析职务犯罪案件质量低的表现形式
从近年来的办案实践看，检察机关查办的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件质量较低，主要表现有三种形式：（1）、从案件本身的性质上看，案值不大，涉嫌贪污贿赂犯罪的数额较小。出现了平常所说的“踩线案件”，如贪污数额5000元，受贿数额8000元等，对这类案件，如果有一笔犯罪数额的证据不够扎实，一旦发生翻证，就会导致案件的流产；（2）、从检察机关对案件的侦查情况来看，采取的措施不力，造成案件突破难。出现了所谓的“弹性案件” 、“疲软案件”，这类职务犯罪案件一般侦查过程中所采取强制措施不力、案件一时难以突破，造成侦查周期较长。在侦查终结后，对案件处理上结果出现了所谓的“放纵案件”， “下台阶案件”。这些案件都经不起公诉部门的审查和开庭质证，结果案件证据流失，无法结案，形成进退两难的局面，最后检察机关只能作出勉强处理，给自已找台阶下。（3）、从检察机关的办案效果上看，职务犯罪嫌疑人具有相当的反侦查能力，查案难度大。由于侦查对象的身份和地位具有特殊性，一旦立案，必然会在当地引起一定的反响，迫使检察机关前期的侦查工作必须进行得轰轰烈烈，这和后期侦查的草草收兵形成了明显的反差，严肃的执法活动形成了整个侦查办案期间的“大起大落”，甚至个别案件由于对犯罪嫌疑人未适时采取强制措施，不仅给犯罪嫌疑人串供、翻供提供了机会，而且在人民群众中留下检察机关“执法不严”的不好印象，在一定程度上又影响了人民群众对检察机关的信任和支持。
二、 查找职务犯罪案件质量低的主要成因
检察机关侦查的职务犯罪案件质量不高，总体上来看，主要原因在于检察机关不能严格执法。但进行深层次地剖析，既有主观上存在执法不严的因素，也客观上存在的“地方保护”原因。如客观上表现为一些当地领导层中存在的“行政干预”，甚至于还有个人之间的“利害关系”等，但笔者认为类似上述的客观因素并非主要原因，而检察机关执法过程中自身存在的原因是主要的，概括起来主要有四个方面的问题：
1、 存在着重数量，轻质量的问题。由于近年来，各级检察机关都把检察业务作为中心工作来抓，因此查办职务犯罪案件也就自然成了检察业务工作中的重中之重，于是有些检察院便把“立案数量”作为工作标准之一，有的直接或变相地规定了“办案指标”，甚至对完不成指标的单位实行“一票否决”。这样，无形中就给办案人员施加了压力，从而产生了“紧迫感”。在办案过程中，为了完成任务数就搞一些凑数案子。这就给以后案件的审查起诉工作埋下隐患，最后又不得不为处理这类案件找台阶下。
2、 存在着重初查，轻侦查的问题。从办案的程序上看，初查是立案前的调查，从严格意义上看，它并不算是正式进入法律程序，只是为立案侦查做好有关方面的准备。在办案实践中，初查工作，尤其是秘密初查对突破案件确实具有举足轻重的作用，但要全面地固定证据或深挖犯罪还要靠侦查来进行。但在查办具有案件过程中，一些办案人员往往不能正确地把据这一点，主观上存在着重视初查，轻视侦查的思想，认为只要初查一结束，就等于案件告破。心中自然就有松一口气的想法，因而自觉不自觉地产生了盲目乐观，沾沾自喜，认为案件侦查工作已大功告成，其结果是长时间的搁置，形成了侦查不到位，证据不能及时固定，以至于给职务犯罪嫌疑人提供了喘息的机会，也为其进行反侦查创造了条件。许多后来“流产”涉嫌职务案件，当初就是基于上述原因。从办案目的看，初查是为立案创造条件，而侦查是为移送审查起诉创造条件，两者要求的严格程度不同。因此，一旦案件进入侦查阶段，稍有懈怠或动作迟缓，就会使一些处于不稳定状态的关键性证据随时都有流失的可能。所以，初查具有很大的局限性，而侦查过程中对一些强制措施、侦查技巧等技术手段的充分运用，对提高职务犯罪案件质量具有决定性的作用。
3、 存在着重口供，轻证据的问题。从基层检察机关近年来查办涉嫌职务犯罪案件的实际情况上不难看出，一些办案人员在具体侦查工作中还缺少证据意识，总是习惯于先拿下口供的作法，认为只要将犯罪嫌疑人的口供突破了，就意味着案件成功告破。而职务犯罪嫌疑人往往正是抓住了某些办案人员的这一弱点，采取“先守后攻”的办法进行反侦查活动。侦查阶段，涉嫌职务犯罪的嫌疑人为对付侦查人员的侦查，往往采取以下办法：一方面承认其部分犯罪事实，麻痹侦查人员，先稳住阵脚，目的是避重就轻，避免侦查人员的进一步深挖；另一方面嫌疑人又把希望寄托于审查起诉或审判阶段，伺机准备翻供，在公诉或开庭质证时，往往会出现一些出人意料的“新情况”，使得办案人员始料不及。因此，重证据而不轻信口供，应当成为检察机关侦查人员在办案中始终把握的一项原则，不要一拿下口供，就沾沾自喜，而是要十分注重和及时固定一些关键性的证据，注意对间接证据的收取，形成完整的证据链条，真正把案件办成“铁案”。
4、 存在着重分工，轻协作的问题。检察机关对查办涉嫌职务犯罪案件实行的是侦查、起诉分设制度，强化了内部的监督和制约机制，这无疑是一条成功的工作经验。但是，这种工作机制往往会使办案人员在查案中重视分工而轻视协作，从而为侦查办案带来的一些问题：如在办理职务犯罪案件中，由于侦查部门和审查起诉部门对案件的适用法律、证据固定的出发点和看问题的角度不同，往往会出现工作分歧。
三、 提高职务犯罪案件质量应采取的对策
检察机关提高职务犯罪案件质量，必须改革办案的考评标准，将“三率”即“立案率、起诉率、判决率”作为考评自侦部门工作的重要依据。在此基础上，还要对三个环节进行重点把握：
首先，在侦查环节上围绕证据搞侦查，解决“立案难”，确保“立得准”。职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人一般具有智商高、反侦查能力强、突破难的特点。办案人员在查处此类案件时，应围绕证据搞侦查。办案中，应注重在侦查艺术上下功夫，采取巧用谋略、外围取证、重点突破法。对举报材料中线索模糊的，一般采用秘密、快速侦查、了解知情人，在不惊动被举报人的情况下，获取外围证据。
其次，在起诉环节上应加强侦查与公诉部门的配合，详审细查固定证据，解决“起诉难”，确保“诉得出”。审查各种证据，使之形成证据锁链是出庭胜诉的关键。对于凡是案件移送审查起诉后，均应坚持侦查部门与公诉部门进行配合，在审查案件证据时，两部门的案件承办人均应坚持审查证据与证据之间的关连性，使之形成链条，互相应证。对贪污案件，尤其是窝案，涉案人员多、犯罪数额大、帐目复杂，需要做到帐证之间、帐帐之间、帐表之间相互对应，帐据与供述相一致，书证与人证相吻合，被告人供述、辩解与其他证人证言相统一，才能堵塞其翻供的退路。
再次，在公诉环节应树立一盘棋的思想，共同应对“判决难”的问题，确保案件能“判得了”。对重大、疑难案件引入适时介入侦查机制，解决自侦案件立案难的问题。如在侦查环节，根据案件的复杂、难易程度，坚持起诉部门适时派主诉检察官介入侦查活动，从庭审对证据的要求引导侦查人员调查取证，收集固定证据，做到立案环节早勾通，侦查环节慎行动，及时将证据的疑点排除，提高立案成功率。一是实行侦诉换位思考机制，解决职务犯罪案件存在的起诉难问题。证据是公诉的关键。整个检察机关应树立证据意识和侦查为公诉服务的观念，实行侦查、起诉换位思考机制，组织侦诉部门开展换位诉辩对抗赛活动，以彼此体验各自职责的异同，实现对证据要求的勾通，形成靠证据取胜的共识。二是坚持检察长跟庭考察制度，解决公诉人对胜诉信心不足的问题。对出庭支持公诉的职务犯罪案件，应坚持由检察长进行跟庭考察，并组织侦查、起诉部门有关干警旁听观模，在庭审中，检察长一方面可以根据被告人辩解和辩护人的辩护，发现翻供、翻证苗的头，及时提醒公诉人注意，另一方面也可以使旁听干警从中了解法官对庭审证据要求的最新动态，以便指导今后的侦查工作。三是实行技术部门协助出庭制度，用科技手段，证实犯罪，解决职务犯罪案件“判决难”的问题。依靠科技手段在庭审中证实犯罪往往能达到出奇制胜的效果。对复杂、技术含量高的职务犯罪案件检察机关要做到派技术鉴定人员出庭作证，依靠展示技术鉴定的证明效力，证实犯罪。


中华全国总工会办公厅


总工办发［2006］18号


中华全国总工会办公厅关于推动提高和落实最低工资标准的指导意见
(2006年5月19日)

　　为促进最低工资标准适时调整提高并得到落实，确保低收入劳动者工资水平随经济发展逐步提高，现就有关问题提出以下意见。
　　一、进一步提高对建立和完善最低工资保障制度的认识
　　国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）明确指出：“各地要严格执行最低工资制度，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准”。 工会是职工群众利益的表达者和维护者，认真研究和积极参与最低工资标准的制订与调整是工会组织应当承担的一项重要工作。各地工会要积极推动当地政府适时调整当地最低工资标准及小时最低工资标准，进一步健全和完善最低工资保障制度，并监督企业认真贯彻落实，切实维护职工群众的劳动报酬权益。
　　二、积极参与最低工资标准的制订和调整工作
　　各省、自治区、直辖市总工会要加强对当地职工工资水平、社会保障情况、工资支付情况、基本生活费用以及本地区经济发展、就业和最低工资执行等情况的调查研究，本着促进经济发展、合理提高劳动者工资收入水平的原则，通过测算论证和广泛征求各级工会和职工群众意见，提出本地区最低工资标准调整的意见和建议。
　　各地工会要积极主动推动劳动保障部门和企业联合会/企业家协会制定调整方案，建立最低工资正常调整机制。尚未制订小时最低工资标准的地方工会应加大工作力度，积极推动本地区在年内制订和颁布小时最低工资标准。同时，要按照《最低工资规定》考虑劳动者应缴纳的社会保险费用、住房公积金。要推动合理提高最低工资标准，力争用三至五年的时间，逐步使最低工资标准达到当地社会平均工资40％－60％的水平。
　　三、严格执行最低工资制度
　　各省、自治区、直辖市总工会要推动本地区的三方协商会议，通报当地最低工资标准执行情况，研究制定保证最低工资标准落实的措施和办法。
　　要推动企业通过工资集体协商制订企业最低工资标准，企业最低工资标准不得低于当地最低工资标准，并随着企业发展逐步提高。要推动对本企业劳动定额和计件单价进行认真清理，对于以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度和通过提高劳动定额变相降低工资水平，导致职工实际工资水平低于最低工资标准的行为要坚决予以纠正；企业生产新产品或调整生产工艺，企业工会要积极配合劳动工资部门通过现场测评等方式，本着科学、先进、合理的原则制订劳动定额和计件单价。
　　各级工会要建立和完善自上而下的监督检查制度和自下而上的监督举报机制，并在年内对本地区、本单位执行最低工资的情况进行一次专项检查，重点是外商投资企业、私营企业以及农民工比较集中的企业。要着重检查和纠正随意提高劳动定额、压低计件工资单价、不依法支付加班工资等变相降低工资水平，使职工收入低于最低工资标准的违法行为。对于检查中发现和劳动者举报的违反《最低工资规定》的行为，工会要督促用人单位限期整改并补发劳动者应得的工资；对于存在违法行为经批评教育仍拒不改正的，工会要及时向当地劳动保障部门举报，督促、协助劳动保障部门予以纠正并按有关规定处罚。
　　四、加大对最低工资保障制度的宣传力度
　　要在全社会广泛宣传最低工资保障制度，努力提高劳动者自我维权能力。充分利用报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体以及工会的文化宫、俱乐部等多种宣传渠道和阵地，广泛宣传最低工资保障制度的相关内容，帮助广大劳动者特别是农民工全面了解《劳动法》、《最低工资规定》等法律法规中关于最低工资保障制度的有关规定，了解当地最低工资标准、内容以及对企业违法行为的举报程序，鼓励劳动者及时举报用人单位违反《最低工资规定》的行为。要加大对用人单位特别是外商投资企业和私营企业宣传和舆论监督的力度。对于违反《最低工资规定》的企业要揭露批评，充分发挥舆论监督和社会监督的作用。各级工会在对工会干部进行劳动法律法规培训时，要把《最低工资规定》和工资集体协商的有关内容作为培训重点，使广大工会干部特别是基层工会干部掌握最低工资保障制度的内容和要求，更好地维护劳动者的合法权益。