哈尔滨市行政机关联合办理行政许可事项暂行规定

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教育部 财政部


教育部、财政部关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见
教育部 财政部



“七五”以来，高等学校的财务工作按照国家有关规定和要求，结合学校特点，不断探索和发展，取得了显著成绩。多渠道筹措经费格局的基本形成，国家财政对高校投入和学校自筹经费的不断增长，各级领导和各部门对财务工作的日益重视，新的高校财务会计制度等法规的相继制定
等，一方面显示出财务工作随着事业发展发生了很大变化，另一方面表明财务工作在学校稳定、改革和发展中越来越重要。高校财务工作为依法筹集事业资金，规范校内经济秩序，保障国有资产完整，提高经费使用效益，维护学校合法经济权益，促进教学、科研事业发展，起到了非常重要
的作用。
但是，随着高教宏观管理体制改革和学校内部管理体制改革力度的不断加大，特别是随着高校办学自主权的不断扩大，当前，高校财务工作面临许多新的课题，也在改革的过程中产生了一些新的情况。1999年，审计署组织派出机构对国务院部门所属62所高校进行了审计，发现一
些学校存在预算管理不严格，收费管理不规范，违规从事金融业务，挤占挪用专项资金，校办产业产权关系不明晰，未按新财务会计制度规定加强收入管理、支出管理和固定资产管理等问题。这些问题在其他高校也不同程度地存在，已经引起了中央有关领导和部门的高度重视。如不尽快解
决，将会影响学校的各项改革与发展。因此，为了进一步加强和改进高等学校的财务工作，严肃财经纪律，提高财务管理水平，针对这些问题，根据新的《会计法》等国家有关财经法规、制度，特提出如下意见，请认真贯彻执行。
一、高等学校必须逐步建立健全各级经济责任制
高等学校建立健全各级经济责任制，是贯彻实施《高教法》、提高管理水平和避免财经工作失误的必然要求和有效途径。建立健全经济责任制的核心是将权利和义务相结合，使各级领导、各有关部门在经济工作中既要按规定行使权利，又必须按规定履行责任。
建立健全各级经济责任制，首先必须建立健全校（院）长经济责任制。高等学校的校（院）长是高等学校的法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任，必须充分认识加强学校财务工作的重要性和紧迫性，严格执行国家的财经法规、制度，迅速采取强有力措施，认真防范和纠正一切
违规违纪和财务管理方面的问题。
除按规定建立健全校（院）长经济责任制以外，高等学校必须按照“统一领导，分级管理”的原则，按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干个层次的各级经济责任制。一级管好一级，一级带动一级，
一直抓到每一个基层经济单位。经济责任制的内容应贯穿于高校财经工作的全过程，具体包括：
（一）日常预算收支的经济责任制。学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”，必须按管理层次将组织收入、控制支出的权利和责任落实到岗位、落实到人，各司其职，各负其责，在哪个层次上出现问题，其上一级必须及时采取措施予以解决并追究相应层次有关人
员的责任。
（二）经济政策和财经制度制定与调整的经济责任制。学校必须明确规定各个层次制定、调整经济政策和财务制度的机构和人员，并保证学校各项经济政策和财务制度既符合国家有关规定，又统一协调。校内单位出台的政策必须服从于学校利益，不能政出多门、搞小集体政策；发现问
题，校级经济政策制定者必须及时将有关情况报告校领导，并进行处理。
（三）财务管理体制确立与改变的经济责任制。学校财务工作必须坚持“统一领导”的原则，但实行“集中管理”还是“分级管理”，集中和分级分别如何管理，必须在不违反国家和主管部门有关规定的前提下，经校领导集体研究确定并明文颁布；一经确立，不得随意变更；凡不按规
定设立的机构，必须予以撤销。
（四）财务主管人员任用与变动的经济责任制。校内各级财务主管人员的任用和变动，必须按干部管理权限逐级报批、备案。
（五）国有资产完整和保值增值的经济责任制。学校各级国有资产的管理要贯彻财物并重的原则，切忌重财轻物。要严格物资采购计划审批制度，按计划采购，建立健全物资入库、领用、维护、报废、转让制度，加强财务监督，保证国有资产的完整和安全。
（六）重大支出项目安排和对外投资的经济责任制。学校总体财务收支计划中，除必须确保日常性支出安排外，随改革发展需要，还需要安排一些金额较大的支出项目。对这些项目，必须组织反复、缜密的论证，按金额大小制定相应的决策签字负责制，谁签字谁负责。其中，基本建设
项目尤其要严格按照国家规定的基建程序办事，明确项目负责人，确保规划严格、经费来源可靠、按工程进度及时拨付工程款项，不得拖欠，工程质量优良。学校的各项对外投资要谨慎论证、及时入帐、确保安全和有效益，坚决杜绝无效益投资。
二、从多方面采取措施，确保经济责任制的建立健全和落实
高等学校建立健全各级经济责任制是一项涉及面广、政策性强、任务复杂而又艰巨的工作，学校各级领导和人员、各有关部门必须齐心协力，互相配合，从多方面采取措施。
（一）必须围绕审计所发现的问题，有针对性地继续强化财务管理
学校各级领导和各有关部门要高度重视审计所提出的问题和建议，结合实际，总结经验教训，采取有效措施，对症下药，继续强化财务管理。
1、大力度地强化财会法制观念
会计工作是学校财经工作的基础。按照《会计法》规定，高等学校的校（院）长对学校的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。因此，高校的校（院）长首先必须根据本校业务需要责成人事部门提出设置财会机构的方案，并经校领导集体研究后，按干部管理权限配备、选用具备
法定从业资格的财会人员；其次必须要求会计机构和会计人员依法设置会计帐簿，建立健全本校内部会计监督制度，保证会计机构、会计人员依法履行职责；不得授意、指使、强令会计机构和会计人员违法办理会计事项，伪造、变更或隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐簿，编制、提供虚假
财务会计报告；不得对依法履行职责、抵制违反会计法规定行为的会计人员实行打击报复；第三，必须认真审核本校编制的财务会计报告，并在报告上签名盖章，对报告的真实、完整承担责任；第四，必须明确校内其他各级领导在财经管理工作中的权利和责任。
校内各级领导必须认真学习贯彻国家的各项财会法规、制度，了解并掌握学校事业运行规律和财会工作规律。要按照事权和财权统一的原则，既按规定行使权力，努力开展工作，确保完成事业任务，又敢于承担责任，确保国家和学校利益不受损失。要自觉接受校内外审计、纪检监察等
部门对财务工作的质询、检查、监督，发现问题及时纠正。
学校财经工作要坚持校（院）长负责制，坚持“一支笔”审批制度。有条件的学校应成立由学校主要领导负责的财经领导小组，统一领导协调学校的财经工作。学校财经工作要增加透明度、增强严肃性，与学校发展规划相适应的经费需求计划的制定、年度预算安排及执行、对外投资、
重要财务岗位负责人的任免等重大财经工作应建立科学合理的工作程序，经过集体讨论，按照民主集中制的原则决定。要在严格遵守国家法规规定的基础上，结合实际，建立健全内部规章制度，确保有章可循。
2、进一步加强预算管理，严格禁止“小金库”
高等学校预算是国家预算的重要组成部分。学校预算必须坚持“量入为出，收支平衡”的总原则，不得编制超出学校综合财力能够承受的赤字预算；不得把有专项用途的专款、借款、捐款等视为学校自有资金编制预算。收入预算要积极稳妥，按照有关规定将各项收入全部列入预算，不
得遗漏；不得将收入作为往来款项挂帐，坐收坐支；不得将学校所属二级单位的收入脱离学校财务统一管理；严禁学校各级各类单位设立“小金库”。支出预算要统筹兼顾、保证重点、勤俭节约，不得随意扩大支出范围，重复、虚列支出，挤占国家规定的专项资金。预算管理要建立科学的
制度、规范的程序。
3、坚决杜绝乱收费行为
高等学校必须严格按照国家有关规定，切实加强对各种收费的管理。所有收费项目和标准，必须按规定的程序和权限报经有关教育、财政、物价部门核准。不得自立收费项目，自定或自行提高收费标准，不得以“赞助费”、“保证金”等名义向调整专业和艺术、体育类特长生收取国家
规定学费之外的费用，变相“以钱买分”，更不得在收费时实行“双轨制”。
学校的所有收费收入，必须全部纳入学校财务部门统一核算，并按照“收支两条线”的原则严格管理；必须使用由财政部门统一印制或监制的收费票据，严禁用自制票据收费。属于预算外资金部分还应按照预算外资金管理的有关规定，将应缴财政专户的部分及时足额缴入财政专户，待
财政部门审批返还后，方可作为事业收入，用于弥补教育经费的不足。
4、严格固定资产管理
高等学校必须建立健全固定资产管理制度，从购置、使用、保管、清理，到转让、报废都要有严格的审批程序。对于房屋、建筑物，以及大型、精密、贵重仪器设备，要专人负责并建立岗位责任制。对于非经营性固定资产转经营性资产，如对外投资、合作、入股等，要进行科学、严密
的可行性论证，按照有关规定严格审批，确保资产的安全、完整。学校财务部门和其他有关管理部门要对固定资产定期清查盘点，保证帐、卡、物相符。对于盘盈、盘亏的固定资产，要查明原因，分清责任，及时处理。各高校还要提高固定资产的使用效益，避免闲置、重复购置和浪费现象
。
5、切实加强对二级单位的财务管理和监督，规范校内结算中心的业务
高等学校必须结合校内管理体制改革对所属二级单位建立科学的运行机制和有效的内部控制制度，明确划分各单位在财务工作中的职责和权限。不得在管理上重校级轻基层。对重要的经济活动如对外投资、向银行贷款、收费立项和标准审定等应归口学校统一管理。对违反规定的二级单
位应严肃处理，限期整改。二级单位的财务收支情况必须及时准确地反映在学校总体财务报表中。
高等学校校内结算中心的主要任务是适当集中财力，加强内部资金管理，防止体外循环，不得超出业务范围从事非法集资、高息揽存、储蓄或发放贷款等金融业务。
6、认真清理校办产业，进一步明晰产权关系
高等学校必须对所属校办产业进行一次彻底的清理，明晰学校与校办产业之间的产权关系。产权的划分，以投入的资本为依据，股份制企业根据学校持股额确定，合资企业按学校出资的比例划分，全部由学校投资的企业，其产权完全归学校所有。学校对校办产业的货币投入必须使用自
有资金，不得挪用事业经费和代管经费；非货币投入包括房屋、设备等有形资产和技术、专利权、著作权、商标权等无形资产均应经评估合理计价，正确反映其价值。学校不得以事业经费和代管经费为校办产业的借贷款项作经济担保。
校办产业必须按照国家有关法规从事生产经营活动，并按照事企分开的原则和企业“两则”“两制”的要求，进行严格的成本核算。凡使用学校资源，包括学校事业编制的人力、财力、技术成果、仪器设备、房屋场地、水电通讯等均应合理计价，向学校交费。国家对校办产业减免的税
金，体现了国家政策对教育的支持，学校应有支配权。校办产业应按照有关规定向学校上交利润和分成。其他实行承包等自主经营或独立核算的单位，也应实行全额成本核算，向学校上交有关费用和收益。
（二）必须做好各级经济责任人和各级财会人员的上岗培训工作
高等学校必须对各级经济责任人进行岗前培训，使其具备必要的经济、法律知识，具备懂法和依法办事的必要条件。学校要高度重视财会队伍建设，围绕中心工作，合理设置财经工作岗位，并按照择优聘用的原则，有计划地补充高素质人员。重点岗位要配备骨干人员。要建立定期轮岗
制度，确保财会人员的合理流动。对于二级单位的财会人员，条件成熟的学校可采取委派制度。要根据《会计法》的规定，加强对财会人员的继续教育，并结合实际，制定行之有效的办法，定期对财会人员进行综合考核，奖优罚劣，充分调动会计人员爱岗敬业、当家理财的积极性。
（三）必须充分发挥内审机构的作用
高等学校内审机构是学校内部监督经费合理有效使用、帮助提高经费使用效益、保障学校经济活动健康有序开展的不可替代部门。建立经济责任制必须充分发挥内审机构的作用。要利用内审力量，建立健全各级经济责任人的离任审计制度。离任审计要在有关经济责任人任期结束前开展
，审计结果要与其经济、行政利益直接挂钩，不能流于形式。内审发现的问题，必须严肃查处，不能大事化小，小事化了。重大问题，必须及时向上一级主管部门汇报。审计查出有触犯刑律的案件，必须及时移送司法机关，不得拖延耽误。同时，对内审工作也要建立严格的责任制度，一旦
发现有该审未审、该处理不作处理的问题，必须追究有关人员的责任。
（四）必须与人事考核制度密切结合
高等学校建立各级经济责任制的核心是权责结合，有绩论奖，有过施罚，出发点与学校人事考核的基本目的相一致。各校必须将各级经济责任人财经工作实绩的考核纳入日常人事考核工作之中，使其经常化、制度化。要结合学校实际，对经济责任履行得好的单位和人员，给予物质或精
神奖励，并作为将来晋级晋升的依据之一；对未认真履行职责的，则要提出批评，限期整改，并查处有关责任人员。
三、为确保经济责任制的建立，教育部、财政部将组织专项检查
高等学校建立健全各级经济责任制是一项十分必要、十分紧迫的工作。接此文件后，各高校要结合审计提出的问题和上述各项要求，迅速采取措施进行整改，并在三个月内将本校整改计划和建立经济责任制的具体方案报送主管部门，同时抄送有关财政部门和审计部门。为确保经济责任
制的建立，教育部、财政部将从今年10月起，组织对此项工作的开展情况进行专项检查。检查后如发现仍有未对照审计问题进行整改和未按规定建立经济责任制的学校，将对其主要负责人作出严肃处理。



2000年6月12日
法治建设初级阶段司法权的适度强化
——以能动司法为重点的分析

尹振国


　　“国无恒强，无恒弱，奉法强则强，奉法弱则弱”，依法治国，建设现代化的民主法治国家是我们必然的选择。鸦片战争以降，古老的中国社会经历了“三千年未有之大变局”，随之开始了近现代化的艰难转型，这一过程一直持续到今天。其中的艰辛与盲目、痛苦与执着、血泪与战火难以详尽。在这一历程中，1901年沈家本主持修律开启了中国法治百年历史。1997年，中国共产党第十五次代表大会报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治理国家的基本方略，这是中华民族百年法治探索的结果，是中国人历经屈辱和苦难的觉醒，是中国人开眼看世界致力于中华民族伟大复兴的理性认识。
法治的本意是，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是制定得良好的法律。”法治和人治的根本区别不在于有没有法、依不依法、守不守法，而在于国家权力在法之上还是在法之下、是人依法还是法依人。依照法治的标准，环视今日之世界，大多数国家已经是法治国家。从世界发达国家的法治建设经验来看，他们建设现代法治国家的实质性阶段，从时间上来看，通常不过二、三十年。从1997年正式宣布建设法治国家开始，时间已经过去整整12年了。但是，无论从法律制度本身的规模和质量来看，还是从法律制度在社会生活中的运行状况来看，我国的法治建设水平还是相当落后的。当前，中国的社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程，正在经历由人治或半人治向法治的转变过程。实际上，一国的法治建设水平总是和一国的经济建设水平、政治民主化程度、历史文化传统、社会发展阶段有着密切的关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情决定了我国现阶段的法治建设仍然处于初级阶段。
　　作为现代国家三大权力之一的司法权（本文所称的司法权是狭义的，仅指法院的权力），在法治建设中发挥着核心的作用。在法治建设初级阶段的背景下，司法权的配置和运行总是要受到现实的经济、政治、文化的制约。中国社会正处于传统社会向现代社会转型的时期，正处于工业化、城镇化、现代化的初期，正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期。在这样的时代背景下，司法权如何积极回应社会的发展需要，如何更好地履行自身的职责。这是我们应当研究和解决的基本问题。
　　一、从能动司法切入
　　能动司法或者称为司法能动主义（judicial activism）是一个外来词，在中国的词典里是找不到这个词的。《布莱克法律词典》将司法能动视为一种裁判理念，是“法官在司法能动主义的指导下，将自己关于公共政策的观点和其他因素结合起来来裁判案件。通常，在这种思想指导下多会出现认定违宪以及忽略在先判例的倾向”。
　　能动司法实际上是在美国法律语境里使用的一个词，与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关，是联邦最高法院司法独立、司法至上、司法权扩张的反映。
　　“司法不是逻辑而是经验”，司法必然随着社会的发展而变化。当社会发展的程度超过先例的容量时，必须突破先例，创造新的规则，这就是“法官造法”，也是普通法系国家司法运行的基本规律。可以说，普通法系的法官天然地具有司法能动的条件和冲动。“司法能动主义的根本宗旨是，法官应当审判案件，而不是回避案件，并且要广泛利用他们的权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护人的尊严。能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做……法官在宪法解释的过程中，不应当受制宪者立法意图的限制。能动主义者倾向于更少强调绝对遵循先例，主张一种广泛的司法救济权。”（[美]克里斯托弗.沃尔夫著，黄金荣译，《司法能动主义：自由的保障还是安全的威胁？》，第3-6页）
“20世纪60年代，美国最高法院在动荡的社会矛盾中主动承担了社会工程师的角色，通过判决的方式对少数民族的受教育权、公民善良违法等宪法权利确立了普遍原则。尽管有司法被动主义作为其对立面，但由于它是司法精英推动社会进步的一种方式，在美国和其他西方国家仍然有很强的生命力。另一方面，它又是普通法制度的产品，是法官造法的一种形式。”（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）
　　所以，可以把司法能动的方法概括为不遵循先例的法官造法，目的概括为促进社会公平。
　　在美国，法院最初被认为是“危险性最小”的部门，表现出司法克制主义的倾向。1803年，美国联邦最高法院通过“马伯里诉麦迪逊案”的判决，确立了联邦最高法院拥有对国会和州立法进行审查的权力，可以被认为是司法能动主义在美国的起源。随着社会的发展，联邦最高法院的作用和地位日益凸显。“到了20世纪五六十年代的沃伦法院时期，能动司法或能动司法主义的观念和实践在美国发展到了极致。以首席大法官沃伦为代表的联邦最高法院多数派法官坚持自由主义的司法理念，在民权领域高举司法能动主义的旗帜，在反对种族歧视、保障言论自由和集会自由、堕胎、宗教信仰自由以及保护刑事被告人的人权等许多问题上都通过相应的判决改变了原有的法律。”（张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法？》，中国人民大学学报，2009年第6期）
　　能动司法也是美国三权分立原则在司法中的反映。随着社会的发展，人民生活的领域不断扩大，行政权的范围和深度也呈现出不断扩张的趋势。“司法能动主义，在很大程度上就奠定在国家权力整体扩张、特别是行政权扩张的背景下。强大的行政权如果配之羁束的司法权，那么，传统的分权制衡原则就会荡然无存。可以认为，司法能动主义是司法权扩张的一种表现，也是在资本垄断经营背景下，权力关系重新博弈，或者重新安排权力制约关系的一种方式。”（《权力扩张与司法能动：第四届全国法律方法论坛闭幕词》）
　　今天的司法能动主义已经延伸至司法审查之外的其他司法活动中，现在要给司法能动主义下一个准确的定义是很难的，因为历史上有很多流派和学者以各种理论来定义过这个概念。从比较法学的角度来讲，司法能动主义也可以做多元的解释。（范愉：《诉前调解与法院的社会责任：从司法社会化到司法能动主义》，《法律适用》，2007年第11期）尽管可以对司法能动主义做多元解释，但是它的原始涵义还是没有改变。
　　在国内比较早地探讨“能动司法”的学者是中国社科院法学研究所的信春鹰，她在《中国是否需要司法能动主义》一文中指出：司法能动主义的共同标志是法官更多地把自己看做社会工程师而不是单纯适用规则的法官。司法能动主义在中国有可能性和必要性，其在中国是指最高院法官的“造法性”解释。（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）
　　自2008年国际金融危机以来，世界经济面临着巨大的困境。我国作为世界经济中重要的一员，也面临着严峻的考验，而法院系统也面临着许多新的问题和挑战。为响应中央提出的“保增长、保民生、保稳定”的号召，最高人民法院要求各级法院“要充分发挥能动司法的作用，运用法律手段调节经济社会关系，为有效应对国际金融危机做贡献”。（王胜俊：《充分发挥司法能动作用，保障经济平稳较快发展》）最高人民法院院长王胜俊指出：“我们所讲的能动司法，简而言之，就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。”“我国的能动司法有三个显著特征，即紧紧围绕服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、保障人民合法权益的要求，积极运用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法审判职能的服务型司法；主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会需求，切实加强和改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力的主动型司法；根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法。”（王胜俊：《坚持能动司法，切实服务大局》，2009年8月28日在江苏高院调研座谈会上的讲话。）
　　从以上的分析我们可以看出：中西语境下的司法能动是不同的。西方语境下的司法能动是基于三权分立制衡，法官通过行使司法审查权来解释宪法，以此促进公共利益，追求社会公平。具有法官造法或者说是一种准立法权的性质。它主要是联邦最高法院法官的司法活动。由于中国的政治架构和司法体制在根本上是不同于西方的，所以中国语境下的司法能动也是不同于西方的。中国语境下的司法能动更多的是强调各级法院本身司法职能的实现，重视司法的纠纷解决和稳定社会功能的发挥。其司法能动的实践主要集中在基层法院和民商法领域。换句话说，我们的能动司法是“法院努力履行审判职能意义上的能动，而不涉及也不可能涉及司法职能的扩张以及不同部门之间的权力位移……可以用积极司法的概念置换能动司法。”（张志铭：《中国司法的功能形态：能动司法还是积极司法？》，中国人民大学学报，2009年第6期）
　　二、司法为何要能动
　　从上面的论述，我们可知，中国语境下的司法能动立足于司法权基本功能的实现，还不是司法权的扩展，与司法审查权更是毫不相干。下面我们来分析一下我国司法能动的背景和原因：
1、回应政治的需要。任何一国的司法体制都与一国的政治体制有关。因此，不可能绝对排除政治对司法的影响，而且司法本身也是政治的一部分。“仔细看一下如屡屡受到称赞的马伯里诉麦迪逊案，会发现，此案判决的伟大并不是因为脱离了政治，而恰恰因为其充满了政治，而恰恰因为其充满了政治，以及法官的政治智慧。”（苏力：《关于能动司法》，《法律适用》，2010年第2、3期）西方国家基于多党执政、轮流执政的事实，要求司法不偏向于任何一个党派，做了法官就不能从事任何党派的活动。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，中国共产党是执政党，其他民主党派是参政党，这是人民的选择，历史的选择。我国的政治体制决定了党对政法工作的绝对领导，在司法权行使的过程中，要不折不扣地坚持党的路线、方针、政策。胡锦涛总书记指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务。”（胡锦涛：《立足中国特色社会主义事业发展全局，扎扎实实开创我国政法工作新局面》，《人民日报》2007年12月26日）周永康强调：“政法机关作为人民民主专政的国家机器，担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的神圣使命，能否坚持正确的政治方向，关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败。”（周永康：《坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者》，《求是》）因此，我国的法院不仅承担着裁判的职能，而且担负着执行党的政策的政治职能。法院作为中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者，必然要担负为大局服务，为经济社会发展服务的职责。社会主义的司法制度从不讳言法院的工具作用，“不但法院，整个国家都是工具，党也是工具。”（董必武：《改善审判作用》，《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第255页）
2、回应维护社会稳定的需要。邓小平同志指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”我国正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期，各种矛盾和社会问题层出不穷，维护社会稳定的任务日益繁重，难度也不断加大。社会安全稳定是人们生存与发展的第一需求，“富裕与安定是人民群众的根本利益”。从中央到地方，各级国家机关都高度重视“维稳”工作。司法的一个重要功能是解决纠纷。司法具有专业性、终局性、权威性的特点，司法在解决纠纷方面具有天然的优势。因此，法院在整个“维稳”体系中处于十分重要的位置，“要充分认识人民法院调处和裁决纠纷、维护社会公平正义的社会功能，通过合法的专业司法行为把积极主动调和解决矛盾作为最硬的道理、最硬的任务，排除阻碍经济社会发展的消极因素和问题，能动地促进经济社会发展。”（罗殿龙：《能动司法构建和谐社会背景下的广西实践》）法院参与接访、调解的活动越来越多，维稳的任务越来越繁重。
3、回应社会发展的需要。随着我国市场经济高速发展、民主法治的进步、网络时代的到来，人民的权利意识日益增强，通过司法维护自身权益的做法越来越普遍，中国法院迎来了“诉讼爆炸”的时代。2009年的最高人民法院工作报告显示：“2009年，最高人民法院受理案件13318件，审结11749件，同比分别上升26.2％和52.1％；地方各级人民法院受理案件1137万余件，审执结1054万余件，结案标的额16707亿元，同比分别上升6.3％、7.2％和16.4％。”许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件，法官每人每年承办的案件也在150件以上。案件大幅增长，而法官的人数却没有增加，案多人少的矛盾十分突出。另外，由于中国存在城乡二元的社会结构，占人口绝大多数的农民法律意识比较淡薄，律师在城市多而在农村少，农民很少享受到律师的法律服务，对现代社会的游戏规则也不熟悉。我国的法律制度移植于西方，它是基于工商业社会、陌生人社会的制度设计，与农村小农经济、熟人社会的实际状况存在抵牾。因此，在城镇化还未充分完成之前，在涉及农民的民商事案件中强调当事人主义，可能会遭受农民的不理解、不支持，甚至“信访不信法”。“在这一时期，人民法院提出公正与效率，公正司法、一心为民，党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，为大局服务、为人民司法等等司法理念，强调宽严相济，调解优先、调判结合，定分止争、案结事了，司法群众路线，法律效果与社会效果统一等等司法政策，在本质上都体现了人民法院正在回归能动司法，积极回应变革时代的司法需求。”（公丕祥：《能动司法：当代中国司法的基本取向》）
4、回应提升司法公信力的需要。公正是司法的灵魂。司法是正义的最后一道防线，腐败会导致这最后的防线崩溃，社会再无公平正义可言，司法腐败是最大的腐败，人民往往对司法腐败反应最强烈、最痛恨。英国17世纪伟大思想家弗兰西斯•培根在《论法律》中有一句名言：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律———好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律———好比污染了水源。”最高人民法院副院长、大法官黄松有贪腐案令世人震惊，法院的公信力受到严重的挑战。“法官是穿着法袍的法律”，如果法官腐败，则从源头上毁坏了法律的严肃性，使人们失去对法律的信任感，动摇人们对社会公平、正义的信心，从而危及社会的正常秩序和政治稳定。最高院的提出的“五个严禁”、“能动司法”、“人民法官为人民”、“学习法官陈燕萍”，都是拉近司法与民意的距离，树立人民法院公信力的重大举措。
“有为才有位”，可以说，能动司法是人民法院以社会主义法治理念为指导，以充分发挥司法的职能作用为手段，以树立司法公信力、促进社会和谐为目的的重大举措。
　　三、防止司法能动异化的两个逻辑前提
　　我国的能动司法是司法本身的职权的强化，不是司法权相对于行政权、立法权的扩张，也不违背司法中立性原则(司法权相对于行政权来说是中立的，而不是绝对中立)。由于我国的能动司法在理论和实践上还处于探索阶段，如何防止司法能动异化为“司法盲动”，并最终滑向“法律虚无主义”？如何防止地方党政机关假借司法能动主义搞地方保护主义、干涉法院审判，使法院陷入“地方化”、“行政化”的陷阱？如何防控司法权的滥用？这都是我们在司法实践中必须思考和加以解决的问题。
　　（一）第一个逻辑前提——强化司法权
　　“政法机关（包括法院）是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者”，可见，执政党赋予了法院重大的职责，寄予了殷切的希望。但是，从现实来看，法院在国家权力体系中最弱，在国家管理体制中还是比较低的一环，其社会正义的最后一道防线还比较弱。与行政部门、立法部门相比，司法部门是“最不危险的部门”，
　　“行政部门不仅具有荣誉地位的分配权，而且执掌着共同体的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定调整每个公民的权利与义务的规则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，既不能支配社会的力量，也不能支配社会的财富，而且不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强力、又无意志，而只有判断；而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”（《联邦党人文集》）“史上最牛公函事件”中，管委会竟然发公函警告法院，利用行政手段干扰法院的审判。（《管委会发函警告法院，法律沦为笑柄》，2010年6月29日，《新京报》）现代法治的要义是以法律制约权力。汉密尔顿指出：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定……对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”同样，对法院物质基础有控制权，等于对法院有控制权。现实中，地方法院的财权、用人权掌控在地方政府手中，如何叫法院公正地处理案件？如何叫法院规制政府的权力？因此，要使法院能动起来，必须强化司法权，最起码要保障法院的审判权、执行权不受任何干扰地、公正地行使。这里所谓的的强化是指“使之坚强巩固”的意思。
　　司法具有两个重要的功能，其一是解决纠纷，其二是实现规则之治。从现实的情况来看，中国社会正处于社会转型时期，各种社会矛盾和问题凸显，因此解决社会纠纷、消除社会矛盾是更为迫切的需要。但是，从建设法治社会，追求社会矛盾纠纷的普遍、彻底地解决，避免治乱兴衰、人亡政息的角度来说，实现规则之治，形成法律秩序，树立司法权威则更有价值。从应然的角度来讲，我国不同层级的法院应当有不同的功能定位：最高人民法院和高级人民法院侧重于确认规则、统一法律的适用，中级人民法院和基层法院侧重于解决纠纷。美国的司法能动实践主要是联邦最高法院通过判决形成公共政策，以此推动社会发展。中国的司法能动以贯彻党和国家的政策和解决纠纷为主。因为“能动司法产生有三个条件：一是司法精英解释群体的存在；二是社会对通过司法解释完善国家的法治体系具有高度的期待。三是通过具体案件的审理产生的对普遍规则的要求”。（信春鹰：《中国是否需要司法能动主义》）从有利于法治建设、统一法律适用的角度来讲，能动司法的实践最好集中在最高人民法院和高级人民法院。
　　法治的发达程度总是和经济社会的发展程度密切相关的。从我国法治国家建设的进程来看，目前还处于初级阶段。但是按照《中国现代化报告２００７》在对有关数据进行分析后预计，如果按照中国１９８０年至２００４年的速度估算，中国可能在２０１５年前后完成第一次现代化，达到１９６０年发达国家的水平。（第一次现代化指从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化。《2015中国完成第一次现代化》，《成都日报》，2007年1月29日）按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的估计，中国在2020年中国可能将成为唯一一个大专以上人口接近2亿的国家。（何鹏：《2020年我国近2亿人有大学学历》，载《国家财经周刊》，2010年3月15日）随着现代化的完成和我国人口素质的提高，制约法治国家建设的很多不利因素将不复存在。如果现在不对我国司法体制进行现代化的改造，法治发展程度将会落后于社会的发展。
从目前的情况来看，要花气力解决地方法院地方化、行政化的倾向。
1、破除司法地方化。司法权是国家主权的一部分，具有中立性和国家统一性的特征。法官在审理案件的时候，适用的是国家的法律，是诉讼主体之间的中立者，是介入国家与社会、政府与公民、公民与公民之间的公正裁决者。司法权的国家统一性特征决定了它必须作为一项统一的、不可分割的权力被行使，司法权只能由国家法院来行使，法官只能是国家的法官，法院只能是国家的法院。“对任何其他权力或者机关负责都将最终影响到司法权的独立性、中立性与权威性，因为任何对其他权利或机关负责的结果都将使干预变得不可避免。在国家立法权、行政权与司法权三项权力中，司法权是唯一不可被分割和下放的权力，司法权的被分割与下放（此即司法地方化）将不但无助于三权中最薄弱之司法权的强大，最终还将因为司法的割据影响到国家的统一。”（孙澈：《司法、司法权及其他》，《法律适用》，2003年第8期）。
在目前的权力框架下，司法权是分散的，法院按照行政区划设置，地方法院称为名副其实的“地方法院”，我国地方法院无独立的用人权、财权受制与之同级的地方政府，这直接导致法院听命于地方政府，丧失中立、公正的品格，给司法地方化和地方保护主义打开方便之门。司法地方化的后果就是：在涉及到外地人与本地人的纠纷或者涉及到公民与本地政府的纠纷时，法院很难做出公正的裁判。公民宁可信访也不信法。因此，要想发挥司法的能动作用，而不使之沦为地方保护伞，必须坚决戒除司法地方化。
2、破除司法行政化。张卫平教授曾对我国法院体制行政化下过定义。他认为：“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”（张卫平：《我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》、《法商研究》，2000，3）这里的法院体制行政化实际上指的是司法体制的行政化。司法行政化表现在内外两个方面：在内部，广泛存在着案件审批制度，重大疑难负责案件由庭长或者审委会定案，承办法官无自主权，法院管理行政化，法官职务行政化；在外部，地方法院似乎称为上级法院或者本级党政机关的一个部门，宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律，使司法权行政化，破坏了司法公正、阻碍了法官独立审判权力的实现，影响了司法的审级制度，加剧了司法地方保护主义，不利于国家的政令统一。同样，要想实现党的政策和法律的统一贯彻执行，必须破除司法行政化。
　　（二）第二个逻辑前提——制约司法权
　　司法能动主义在美国最初是作为一种批判法官和判决的武器来使用的，用于指责法官们不受本分、扩张司法权用于干涉其他政府部门的权力。（《冷眼以观司法能动性》）权力具有扩张的本性，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。如果司法权得不到规制，那么这种维护公平正义的权力也会蜕变为侵害公民权利、危害社会的工具。从这个意义上来说，当前的司法腐败的根源之一在于司法权没有受到有效的规制。要想遏制司法腐败，必须有效监督和制约司法权。
我国的司法能动是司法职能的加强和延伸，司法能动也要适度，不能搞违背司法的规律、超越司法的边界搞司法“盲动”。
1、司法能动不能超越司法的界限。司法权的本质是一种裁判权，“无纠纷无法官”、“无纠纷无司法”，司法权的行使要以案件纠纷为前提，同时必须要有当事人起诉到法院，司法权才能启动。所以，“只要没有依法提出诉讼的案件，司法权并没有用武之地，司法权存在那里，但可能不被行使。”（托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版，第110页）但是，司法被动主义不是绝对的，它是相对于行政权而言的。法官可以在法律容许的范围内运用智慧化解矛盾纠纷、填补法律漏洞、向社会发出司法建议等等。
2、司法能动不能超越法律的界限。司法能动是有界限的，这个界限就是法律。司法能动如果跃出了法律的范围，就丧失了司法应有的品格，不仅不会给社会带来好处，反而会破坏法治，侵犯公民的权利。因此，司法能动要适度，“应该有其坚守的边界和分际，人民法院必须在法律规定和国家政策允许的框架内行使法定的职能，制定相关的措施。”（王国龙：《通过司法方法实现社会的和谐——2007年全国司法方法与和谐社会建设学术研讨会综述》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》第7卷，山东人民出版社2008年版）
　　四、结语
　　司法不能游离于社会发展之外，必须随着社会发展的状况相适应。中国在法系上属于大陆法系国家，没有法官造法的传统。因此，中国的能动司法不具有准立法的性质，其实质是司法职能的强化和延伸。司法能动要尊重司法的规律，坚守法律的边界。