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如何解决法院民事诉讼文书送达难

刘忠杰


　　民事诉讼中文书送达是审判工作中至关重要的环节，关系到案件能否正常审理，判决结果能否及时传达，当事人权利能否得到有效维护。但是随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。当事人提供地址不对、下落不明、逃避送达、拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式及受送达人的家属和基层组织不配合已经成为送达中司空见惯的现象。
一、法定送达方式及缺点
1、邮寄送达。通过邮政EMS，可以方便的查到送达环节，可以在回执上注明送达材料的名称，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。目前大多数法院送达时都首先采取此种送达方式，此种方式的局限性在于一是对当事人提供的送达地址要求较高，二是邮寄费用较高，在判决书中判决由败诉方支付又没有法律依据。
2、直接送达。在邮寄送达送达不到的情况下，法院往往采取直接送达方式，由法警或者审判员自己去送达。但是由于很多当事人故意逃避送达或者有的不能提供正确的送达地址或者住址已经迁移，审判员往往送达几次都送达不到。而在有些情况下，当事人情绪激烈，不承认自己是送达人，甚至有些当事人因为不懂法律以为法院送的东西都是对自己不利的，当场和法官对峙，撕毁文书。而且由法官自己去送达，司法成本相对较高。
3、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，可以根据民诉法的规定进行留置送达，此时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场进行见证，此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。
4、公告送达。对采用以上两种方法都不能送达的当事人，法院会采取公告送达方式。公告有两种方式，一种是张贴公告，一种是报纸公告。但是公告只能解决程序合法问题，真正能够为当事人知晓的少之又少，不利于维护当事人权利。而且公告时间要经过60天，拖的时间较长，既影响了法院工作效力也使得当事人权利不能得到及时有效维护。
5、委托送达。对在外地的法律文书，有些法院会委托兄弟法院代为送达，代为送达除有以上三种送达所存在的缺陷外，有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事，或者故意送到不到或者拖延送达。
二、造成法院送到难的原因
1、主要依靠原告提供“被告送达地址”弊端重重。因职业变化、拆迁、搬迁等导致的地址更迭现象频发，致使起诉时原告按照要求提供的被告户籍证明或工商登记证明上所载的地址有时与被告实际居住或经营地不一致。
2、法院送达缺乏人员与财力保障。由于法律规定送达权归法院独揽，造成在个案中法院耗费大量的人力、财力、物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的状况，而各级法院的人员、车辆等硬件配置状况和案件激增的现实也不允许法院如此搞送达工作。
3、被送达人恶意规避诉讼。部分受送达人拒不签收法律文书，故意拖延诉讼进程，企图以此来逃避法律责任。有的单位法人代表在法院送达时以各种理由搪塞，拒绝露面。个别当事人单位不配合法院送达工作，不愿提供当事人有效的地址、电话。有的当事人没有法律意识，认为签收法律文书就代表承认判决对其不利的后果。
4、缺乏完整的送达机制支撑送达工作。没有专门化、职业化的送达队伍；邮寄送达过程中，大部分邮递员缺乏法院送达工作的专业技能和责任心，无法合理地判断当事人“拒收”和“无人签收”的区别。
5、法律对留置送达在实施方式上的限制不合时宜，如“须邀请有关基层组织或所在单位的到场、说明情况”，既费事，也难以找到情愿协助的组织和单位；而且留置地点仅限于住所，制约了实施机会，对一些不知其住址或单位但能偶遇的受送达人丧失了送达机会。
6、委托送达、公告送达存在机制缺陷。法律没有明确规定委托送达的期限和法律责任，出现被委托法院长期不送达拖累委托法院诉讼的情形；公告送达不仅价钱昂贵，而且形式单一，且指定刊发公告的报刊有时会因版面所限等问题拖延公告登报时间。
三、解决送达难的对策
民事送达程序中出现的问题，妨碍了人民法院诉讼程序的进行，不利于法院及时公正的审理案件，维护当事人的合法权益。针对这些实际问题，参考其他国家和地区的规定，笔者建议完善以下几个方面：
（一）放宽对送达地点的限制
为了适应社会快速发展的需要，不应对送达地点限制的过死，除了当事人的住所外，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业所、事务所都可以成为送达地点，即以能找到当事人的场所为标准规定送达地点。另外，笔者建议通过立法确立随时送达制度，即除了上述场所，随时遇见受送达人的地方都可以成为送达地点。
（二）适当扩大签收人的范围
对于公民的送达，如果在住所地不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力的同居人或其雇用的人签收。另外，在征得受送达人的邻居、房主或出租人同意的前提下，可以由他们签收，同时制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在送达回证中记明。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。
（三）简化留置送达的条件
针对我国现行留置送达的弊端，笔者提出如下两种改进意见：
意见一：借鉴国外行之有效的送达方法，取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，考虑将留置送达简易化。如《法国民事诉讼法典》第656条规定：“如没有任何人可以或愿意接收文书的副本，经执达员查询受送达人的地址准确，并在送达文书上记明查询事宜后，已进行的送达视为向住所或居所送达”。结合我国实际，只要受送达人无理拒绝接收的，送达人员应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，通过拍摄送达现场的照片、录音录像资料作为证据，将文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。这种做法实践中已有采用，只需进一步通过法律来明确。
意见二：在我国现有的民事诉讼法规定送达人邀请见证人的义务的同时，进一步通过立法明确有关基层组织或者单位法定的见证义务及相应的法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后于一定期限转交给被送达人，若不转交或拖延不转交，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。
（四）细化公告送达程序
前文已述，公告送达的规定过于模糊，公告的载体随意性太大且公告时间较长，不利于审判的进行。完善公告送达程序应当注意以下几点：
1.固定选择公告的媒体。对于在法院公告栏、受送达人住所地张贴公告的方式规定的过于形式，当事人几乎没有看到送达内容的可能性。因此，可以取消在法院公告栏内张贴的送达形式，而直接将公告刊登在报纸上进行送达。在实践中，大多数法院也都选择在报纸上进行公告送达，对于报纸的选择，也不能过于随意，现在主要集中在《人民法院报》上进行刊登，但是《人民法院报》的专业性太强，我们也应该考虑到，大多数当事人也不可能看到这类专业性太强的报纸。因此，可以考虑以地（市）级以上公开发行的报纸为辅的公告送达媒体。
2. 缩短公告送达的时间。在信息高速发达的今天，公告时间的过长对增进送达效果也无多大用处，能否有效送达不在于时间的长短，而在于送达的方式是否合适是否到位，只要送达方式合理送达到位，就能有效地送达，并可以有效地提高诉讼的效率。反观其他国家和地区，日本民事诉讼法第112条规定：“公告送达，自根据本法前条规定开始告示之日起两周即产生效力。”台湾地区的民诉法第152条就规定：“公示送达，自将公告或通知书粘贴牌示处之日起，其登载公报或新闻报纸，自最后登载之日起，经20日发生效力。”因此，建议我国立法也应相应减少公告时间，考虑到法律的连续性和稳定性，并借鉴其他国家和地区的作法，将我国公告送达的公告期缩短为30日为宜。
（五）拓展新型、现代化的送达方式
随着生产力的飞速发展和科技的巨大进步，我国原有的送达方式已不能适应目前经济社会发展的现状，不能满足提高司法效率的要求。目前，由于科技进步和人们生活水平的提高，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式已具备一定的条件。例如电话送达。这种方式成本低、效率高。电话通知后，可将电话录音或者通话记录作为送达证明记录在卷即可完成送达；又如电子邮件送达。法院可以通过网络以邮件的形式向当事人的邮箱发送诉讼文书的电子版，当事人接收后再通过电子邮件将送达回证发回即可完成一次送达。在我国，司法实践已在部分领域进行了有益尝试，2002年，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达方式。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉。”2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。”因此，民事诉讼法立法应当适应新形势的需要，赋予各种新型送达方式以合法地位。
综上所述，目前我国民事诉讼法对民事诉讼送达程序的规定过于简单笼统，缺乏可操作性，在实践中产生了一些不规范的送达，以致影响到当事人实体权利的实现，同时有损于法律的尊严。然而，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。因此，笔者呼吁给予民事诉讼送达程序更多的关注，根据实践经验做出更详细统一的规定，促使送达程序不断得到完善，进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行。

端正执法思想，保障在全社会实现公平和正义

李园春


摘要：端正执法思想，保证执法公正，保障在全社会实现公平和正义是推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的必然要求。本文对当前某些公安机关及少数民警在执法过程中存在的不良思想观念产生的原因及表现形式进行了认真分析，从现代宪政思想的角度，提出了端正执法思想，保障在全社会实现公平和正义，必须牢固树立宪法至上意识、权利至上意识、程序公正意识、为民服务意识和大局意识、责任意识的观点。
关键词：执法思想 宪法 公民权利 公平正义

最近，周永康同志在福建调研时特别强调，公安机关要以“三个代表”重要思想统揽工作，并作为指导工作的方向，推动工作的动力，检验工作的标准。要立警为公，执法为民，端正执法思想，创新执法理念，树立法治意识，保障在全社会实现公平和正义。这是对正在深入开展“贯彻十六大、全面建小康，公安怎么办”大讨论活动的公安机关提出了一个更具有针对性和现实性课题。笔者拟就端正执法思想的有关问题作一赘述，以期达到抛砖引玉之作用。
一、不良执法思想观念产生的原因及其表现
当前，某些公安机关及少数民警的执法思想、执法观念存在偏差，并在具体执法过程中表现出来，直接影响着公平和正义实现。主要有：
1、执法就是专政的思想观念。由于对民主与专政缺乏辩证统一的认识，片面地曲解公安机关的专政职能，头脑里存在着执法就是对极少数敌对分子和犯罪分子的实行专政的思维，以及长期以来有罪推定的观念作崇。受其支配，在执行过程中总是以另类的眼光看人，轻易地把当事人当作专政对象，进而采取一些粗暴的野蛮的手段，实行所谓“专政”。特别是滥用职权，甚至执法犯法，滥用留置手段，滥用枪支警械，超期羁押，对一些涉嫌刑事犯罪的人员滥用私刑，实行刑讯体罚，严重地侵犯了当事人的生命权、健康权。
2、执法就是管人的思想观念。公安机关承担着的行政管理职能，一部分民警思想观念上还带着浓厚的计划经济时代的色彩，长期形成的以人治为主要特征的专制思想未能彻底消除，沉溺于治人者与治与人者的传统关系格局，心理上产生着一种治人者的强烈欲望。在实行对治安管理、户籍管理、交通管理、消防管理等执法管理过程中，总是习惯以管人者自居，对待群众，特别是对生活在底层的弱势群体成员毫无感情，态度蛮横，甚至刁难、打骂，蔑视公民的基本的权利。在执法过程中重实体、轻程序，证据意识淡薄。对法定程序随意理解，在程序上刁难当事人。在执法中随心所欲，不按照法定权限、程序和期限及时受理、审批、办理或办案、送审、报批、结案。造成久拖不结，超期羁押。
3、执法就是执权的思想观念。一些民警把执行法律的过程中简单地视为行使公权的过程。由于受到传统公私意识里公权对私权享有无可辩驳的支配权和国家权力即行政权的至上本位意识的影响，封建特权和权力至上作崇。无视公民权利为国家权力的行使划出了界线，国家权力不得也不应当超越于公民权利之上的立宪精神。权力至上，特权思想严重，他们执法只是为了体现他们的存在价值，为了显示他们拥有的特权，在当事人诘问或作出被视为有碍自己的面子的行为时，为了维护自己尊严，把个人意志凌驾于法律之上，恃权枉法，仗势欺人，耍特权，抖威风，不惜践踏法律，践踏公民基本权利。
4、执法是一种职业的思想观念。有的人把执法当作是自己的一种职业，是一种谋生手段。把法、权、钱联系在一起，把市场经济意识融入执法意识中去，以是否有利于本单位或本部门的经济效益作为出发点。在制定措施、出台政策上过分地考虑部门单位经济效益。在执法过程中，受利益驱动，追求经济效益，或滥用权力，以罚代法；或巧立名目，乱罚款、乱收费；或以权谋私，办“人情案”、“关系案”，搞权钱交易，甚至借机敲诈勒索、吃拿卡要，徇私舞弊、收受贿赂。权力私有，权力商品化，搞“执法产业”，将执法当作发家致富的手段。
5、执法中的“利已”、“实用”的思想观念。由于受到本位主义和极端个人主义的影响，有些公安执法部门和民警在执法中采取利已的、实用的态度。在执法过程中争权夺利、取利弃责。“为我所用”、“各取所需”地执法法律和抵制法律的执行；有的民警对法律法规理解不深不透，一知半解，在执法活动中不能正确区别此罪与彼罪、重罪与轻罪、罪与非罪的界限，将刑事与民事、刑事与治安案件混淆起来；有的执法规范化意识不强，凭自己工作经验和行为习惯办事，任意解释法条，滥用法律手段；有的则因为缺乏应有的执法水平和执法技能，在行政执法中心中无数，底气不足，怕当被告、怕出庭、怕败诉，主观不尽职责，消极对待，能推则推或不敢坚持执法原则，迁就当事人，以求息事宁人；有的执法中服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。唯领导批示、上级意志，就是不见唯法律意志；有的则利用现行法律体制的立法滞后、不规范、操作不具体等不足和法律的空白地带，滥用、甚至恶用执法权力。在办案初始，受人之托，在调查取证上作手脚，该审不审，应问不问，当取不取，故意留有一手，埋下伏笔。把案情搅乱，为日后疑犯翻供，留下口实，法庭定罪，设置障碍。欲纵故擒，暗渡陈仓；在行使自由裁量权时不是根据合理和公正的原则，而是随心所欲，凭个人好恶进行收费、处罚，实现不正当的目的；在法定时限内，对实行刑事拘留的犯罪嫌疑人，明知刑拘的条件已经消失了，当事人不求上门，不给好处，也非得等到了30天期满才释放，有的还是不情愿地又给当事人留个尾巴——或取保候审或监视居住；有的一方面违背“法不禁止即自由”（即对于公民而言，法律未加限制、禁止的事公民都有权利去做）的公理性宪法原则，对公民在宪法成文款之外的权利予以干涉，甚至侵犯。另一方面无视“法无规定皆禁止”（即无法律根据，政府没有行使某项权力的权利）的原则约束，滥用职权。
二、端正执法思想，提高执法品质
保障在全社会实现公平正义，必须端正执法思想，创新执法理念，提高执法品质。
1、端正执法思想必须树立宪法至上的意识。
宪法是国家的根本大法，是其他法律的立法依据，是一切国家机关、社会团体以及公民的最高行为准则。宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。我国宪法明确规定了公民的基本权利和义务、国家机关的职责与权力等方面内容。自由是一切公民权利的出发点，从自由沛生的一切公民权利是宪法保障的基本归宿，宪法对公民权利保障的终极目的，不过是体现国家主人即人民的自由而已。我们要按照党的十六大关于推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的要求，实施依法治国方略。依法治国首先应该是依宪治国，依宪行政、依宪执法是依法治国的灵魂和精髓所在。因此，各级公安机关和广大民警要牢固树立宪法意识，确立宪法至上的观念，遵守宪法的各项原则和规定，维护宪法的尊严和权威。在行使行政权力、执法权力、管理行政事务以及组织行政、执法工作时，必须依照宪法的条文和精神来办，在执法中体现宪法的精神，树立人性化的执法理念，坚持以人为本，尊重人权，法律面前人人平等，切实保障公民的权利不受执法权力的任意侵犯，防止随意限制、剥夺公民权利的违宪现象的发生。
2、端正执法思想必须树立权利至上的意识。
《人民警察法》规定，公安机关的任务是：维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和惩治违法犯罪活动。由此我们可以看到，公安机关作为依法行使国家赋予权力的的行政机关，不仅肩负保卫国家安全，巩固共产党执政地位，维护社会治安秩序，维护国家长治久安的任务，还肩负着保护公民人身、财产安全、保障人民安居乐业等“私权”的任务。公安机关行政和执法的过程，实际上是维护国家“公权”与公民的“私权”的过程。宪法确立的主权在民的原则，集中地表达了国家的一切权力归属于人民，来源于人民并服务于人民的政治理念，它强调国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性，它对公民权利的明确而正当的宣示，即意味着对传统“人治”权力毫不客气的限制。各级公安机关和广大民警要树立权利至上的意识，辩证地认识公民权利与国家权力的关系，即公民权利是目的，国家权力是手段，国家权力存在的全部理由在于对公民权利实施有效保障。宪法调整国家权力和公民权利关系的终极目的，是对公民权利的保护。决不能只强调国家公利益而轻视、散置、削弱公民私利益，为了维护“公权”而损害“私权”，更不能以维护“公权”为理由，滥用权力，对公民权利肆意侵犯，或不尽维护“私权”的职责，对侵犯公民权利的行为视若无睹、充耳不闻，逃避、推卸、减轻应当承担的责任和义务。
3、端正执法思想必须树立程序公正意识。
法律程序是执法机关执行职务、实施执法行为的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和，是保障执法机关依法办事、公正执法的重要方面。法律程序的实质是限制恣意。它是控制权力的重要机制，是保障公民权利的重要途径，是保证权力行使的合理性的有效措施，是维护国家与社会的稳定的有效条件。现代的宪政立法理念不仅以追求客观或实体公正为目的，更以追求法律程序公正为途径。任何法律都必须通过一定的程序才能真正得以实施，程序的独立、中立、公开和程序中的表达自由体现了程序的公正价值。程序规范与实体规范只有在机结合中才组成法律。因此，端正执法思想必须树立程序公正意识，坚持实体与程序并重的原则，严格、文明、公正执法。在执法过程中，严格按照法律程序的要求实行警务公开，建立权利告知和听证制度，向当事人公开办事程序。不论是在执行行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政决定、行政监督检查的过程，或者是在刑事执法中的立案、侦查、拘捕、起诉等各个环节；不论是适用简易程序，或者是适用普通程序，都应按照法律程序的规定执行。绝不能以种种理由久拖不办、久拖不结或超期羁押，剥夺当事人的基本权利。以确保公平公正的实现。
4、端正执法思想必须树立为民服务意识。
人民是国家的主人，国家是公民的集合体，国家权力是公民权利的派生和延伸，政法公安机关所行使行政执法权和刑事执法权是人民赋予的。保障公民权利，维护最广大人民的根本利益是其执法行政的出发点和归宿。其本质是实践代表最广大人民的根本利益，实践为人民服务的宗旨。要树立正确的政治观，清醒地认识到在法治国家，没有公民意识就是政治不纯的表现。各级公安机关和广大民警，要把执法行政的过程，作为为人民服务的过程。牢固树立宗旨观念和为民服务意识，在制定各项决策和出台各项措施，在具体的执法行政的行为中，要端正执法思想，躬行全心全意为人民服务的宗旨，放下架子、沉下身子，彻底克服对待当事人冷硬横推的态度，带着深厚的感情做工作，倾听基层单位和人民群众的呼声，真诚关心社会弱势群体的冷暖疾苦。把群众呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众的满意作为第一标准。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办。从根本上解决为谁执法，为谁服务的问题。
5、端正执法思想必须树立大局意识和责任意识。
在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的历史进程中，公安机关担负着重大历史责任。全面建设小康社会的奋斗目标，覆盖了经济、政治、文化、可持续发展四大方面的内容，都与公安执法活动密切相关。特别是关于“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”这一目标，与公安执法活动有着更为直接的联系。从这个意义上说，公安机关的执法活动直接关系到全面建设小康社会的大局。同时，我们的民警是作为社会执法者出现在群众面前的，身着警服，头戴国徽，代表党和国家执法，履行法律赋予的职责。广大群众往往通过民警的执法活动来认识党和国家，认识党和国家与群众的关系。公安机关和广大民警执法思想是否端正，执法活动是否公正，不仅关系到公安队伍和民警本身在人民群众心目中的形象。也直接关系到党和国家形象、威信及其与人民群众的关系，关系到共产党执政地位的巩固，关系到党的事业的兴衰成败。因此，各级公安机关和广大民警要牢固树立意识和责任意识，进一步端正执法思想、提高执法品质，改善执法形象。为全面建设小康社会提供优质高效的服务。通过执法活动，保护先进生产力的发展，保护先进文化的发展，保护人民群众的根本利益不受侵犯。体现出对党、对国家、对人民利益负责与对法律负责的一致性。实现严格执法与公正执法、文明执法、模范守法、提高效率的辩证统一，在全社会真正实现公平和正义，展示我国的司法文明和政治文明。

应该看到，要消除不良执法观念，确立正确的执法观念，比一种制度的颁行或机制的建立艰巨得多，不可能一蹴而就。尤其在没有法治传统的国家，不良执法思想观念的存在形式具有大众的和潜在的特性，更注定了改变它的复杂性、艰巨性、长期性。因而，正确的执法思想观念形成不会因为我们心情的急切而得以加速，它总是会受到人们头脑深处根深蒂固的不良执法思想观念的排斥。正确执法思想观念的形成过程，也就是不良执法思想观念被清除的过程。这个过程，既需要相应主体——民警的理性认知，把严格、文明、公正的正确执法思想观念建立在牢固思想基础上，将其内化为自觉的意识。又需要创造各种优良条件，增加正确方面的因素和力量，发挥外在因素的积极影响，包括正确理论引导，立法机制、执法监督机制的规范约束，良好执法环境影响等等，以确保正确执法观念的确立有一个良好的外因条件。

二00三年六月二十日

作者系泉州市公安局油城分局副局长、
福建省警察学会第二届特邀研究员