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卫生部


卫生部关于印发《国家卫生统计信息网络直报管理规定（试行）》的通知

卫办发〔2007〕267号


各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局，部直属各单位：

为加强国家卫生统计信息网络直报管理工作，提高直报数据质量，根据《中华人民共和国统计法》和《国家卫生统计调查制度》，我部制定了《国家卫生统计信息网络直报管理规定（试行）》，现予印发，请遵照执行。



二ОО七年十月十一日







国家卫生统计信息网络直报管理规定(试行)



第一章 总 则

第一条 为加强全国卫生统计信息网络直报管理，提高统计数据质量，及时、准确地提供卫生资源与医疗服务信息，依据《中华人民共和国统计法》、《全国卫生统计工作管理办法》和《国家卫生统计调查制度》等相关法律法规，制定本规定。

第二条 本规定适用于卫生资源与医疗服务数据采集、报告、汇总和分析等管理工作。疾病控制和卫生监督等统计信息报告执行相关管理规定。

第三条 网络直报遵循依法上报、统一规范、分级负责、属地管理原则。

第四条 卫生部负责全国卫生统计信息网络直报管理工作，地方各级卫生行政部门负责辖区内卫生统计信息网络直报管理工作，各级各类医疗卫生机构负责本单位卫生统计网络直报工作。

第二章 职 责

第五条 卫生部负责制订国家卫生统计信息网络直报管理制度、技术规范及信息分类标准; 组织编制直报系统软件，负责国家级直报平台及数据中心建设；组织全国网络直报工作实施，开展网络直报工作督导检查与考核评估。具体工作由卫生部统计信息中心承担。

省级卫生行政部门负责建立健全地方卫生统计信息网络直报管理制度，制订地方卫生统计调查制度;负责省级直报平台及数据中心建设，为系统正常运行提供保障条件;负责本地区卫生统计网络直报管理，包括用户管理、数据收集、质量监控、数据传输、系统安全等;组织开展本地区网络直报工作督导检查，开展统计分析并发布卫生信息。

市(地)、县级卫生行政部门负责本辖区卫生统计信息网络直报管理工作，包括用户管理、数据收集、数据催报及审核等工作；组织开展本辖区网络直报工作考核和评估，开展统计分析并发布卫生信息。

第六条 医疗卫生机构应建立健全本单位统计工作制度，规范原始记录和统计台帐；认真做好本单位卫生统计信息网络直报工作，包括数据录入、审核、分析及上报。

第三章 直报工作制度

第七条 除诊所、卫生所、医务室和村卫生室以外，所有医疗卫生机构和县(区、市)卫生局均为直报责任单位。

直报单位的统计人员(即填表人)为直报人员。

第八条 网络直报内容主要为《全国卫生资源与医疗服务调查制度》规定的4个调查表，即：卫生机构调查表(卫统1-1表至卫统1-8表、卫统1-附表)、卫生人力基本信息调查表(卫统2表)、医用设备调查表(卫统3表)和医院出院病人调查表(卫统4表)。

网络直报内容还包括卫生部布置的其他调查任务，地方卫生行政部门根据工作需要增加的调查项目。

第九条 直报时限分为年报、季报和实时报告三类。不同的调查表执行不同的直报时限。

年报和季报：卫生机构调查表中的卫统1-1表和卫统1-2表为年报和季报；卫统1-3表至卫统1-8表和卫统1-附表、医院出院病人调查表(卫统4表)为年报。年报要求次年1月31日前完成上报，季报要求季后1个月内完成上报。

实时报告：医疗卫生机构在人员调入或调出1个月内上报增减人员信息(卫统2表)，次年1月31日前核准本单位所有人员变动信息；医疗卫生机构在购进、调出或报废设备1个月内上报增减设备信息(卫统3表)；县(区、市)卫生局在新设、注销、合并医疗卫生机构10日内上报机构变更信息(卫统1表中“基本情况”)。

第十条 医疗卫生机构直报人员登陆省级直报系统上报本单位数据。诊所、卫生所、医务室和村卫生室按属地管理原则向所辖县(区、市)卫生局报送卫统1-3表和卫统1-4表电子或纸质数据，由县(区、市)卫生局登陆省级直报系统代报数据。

省级卫生行政部门将本地区数据传报卫生部数据中心。

第十一条 网络直报方式可选择在线填报或离线录入、在线上传。

第十二条 部、省两级数据中心使用数据交换中间件实现数据交换与同步。省级数据中心于报告期截止第6日上传季报和年报数据,实时上传直报用户、卫生机构、人员及设备增减信息。

第四章 质量控制

第十三条 各级卫生部门要严格审核上报数据，保证数据质量。医疗卫生机构直报人员应对录入数据进行严格审核，及时发现并更正错项、漏项以及逻辑错误，确保录入数据的完整性和准确性，由单位负责人审核后上报。

县级卫生行政部门在报告期内及时上网审核辖区内医疗卫生机构上报的数据，注明“审核通过”或“审核未通过”。

市(地)、省级卫生行政部门在报告期内及时上网查看辖区内医疗卫生机构数据上报情况，批量审核辖区内所有医疗卫生机构数据。

第十四条 医疗卫生单位和各级卫生行政部门要及时订正错误数据。医疗卫生机构直报人员发现上报数据有错，须在数据上传3日内订正。

县、市(地)级卫生局在报告期内可订正辖区内未通过审核的医疗卫生机构数据，但须向有关单位或人员核实,也可通知医疗卫生机构5日内订正。

省级卫生行政部门于报告期截止后5个工作日内完成数据订正任务，修订数据须向有关单位或人员核实。

卫生部统计信息中心于报告期截止10个工作日内完成各地区上传数据的审核工作，退回错误数据。省级卫生行政部门3日内订正退回数据并将订正数据上传部级数据中心。

第十五条 报告期截止5日前，系统发出催报公告，公布尚未上报数据的医疗卫生机构名单。报告期截止后第1天，系统发出补报公告，公布漏报的医疗卫生机构名单，要求辖区县(区、市)卫生局在报告期截止后3日内完成补报任务。

第十六条 各级卫生行政部门要建立网络直报工作考核制度、直报情况通报制度，定期组织开展督导检查。任何单位和个人不得虚报、瞒报、漏报、拒报、迟报、伪造和篡改统计数据，发现问题予以通报并责令限期改正。

第五章 数据与系统管理

第十七条 各级卫生行政部门应建立健全统计信息数据库，加强统计分析与利用，为突发公共卫生事件应急指挥决策系统、医疗救治系统提供医疗救治机构、专家及医疗服务信息，为制订卫生政策、卫生规划和宏观管理提供信息咨询服务。

第十八条 各级卫生行政部门应将统计数据按照国家有关规定纳入档案管理。部、省级数据中心的数据要求长期保存并备份，县(区、市)卫生局对基层单位上报的电子或纸质数据保存3年。

第十九条 数据字典是《国家卫生统计调查制度》规定的统计分类标准，未经授权不得更改。省级直报平台可增加地方统计调查制度规定的统计分类标准，但不得与部级标准相冲突。

行政区划代码是系统组织结构和用户管理的依据，除省级系统管理员外，其他人员无权修改。为保证系统的稳定性，行政区划代码每年更新一次，即：用原代码完成上年度直报任务，下年度使用变动后的代码。

第二十条 省级卫生行政部门要制订用户管理制度，加强账户安全管理。直报系统用户(系统管理员和数据管理员)须报上级卫生行政部门备案，备案内容包括姓名、工作单位、职务及联系电话。各单位系统管理员和数据管理员要相对稳定，更换人员无须更换账号，但要更换密码。操作人员不得泄露或转让用户账号和密码，发现密码被盗用应立即更改密码并报告上级主管部门。

第六章 保障措施

第二十一条 各级卫生行政部门应加强对统计信息网络直报工作的领导、组织和管理，建立规范的直报工作运行机制和保障机制。

第二十二条 统计信息网络直报系统要求建立省级直报平台及数据中心。作为突发公共卫生事件应急指挥决策系统的重要组成部分，统计信息网络直报系统环境依托省级指挥决策系统并满足运行需要。

省级数据中心要求统一直报软件、统一信息分类标准、统一数据交换标准、统一直报流程和管理制度。网络直报软件和相关信息标准由卫生部编制。

第二十三条 各级卫生行政部门要保障统计直报人员与工作经费，加强人员培训。省级直报平台及数据中心应配备2-3名专业技术人员，市（地）、县级卫生行政部门配备1名直报工作管理人员。医疗卫生机构指定专人承担直报工作。

市（地）、县级卫生行政部门和医疗卫生机构要配备计算机等直报设备，具备上网条件。

各级卫生行政部门须将网络直报工作经费(系统运行、系统扩展及升级、人员培训、通讯等)纳入预算内卫生事业经费统筹安排，以保证网络直报系统正常运行。

第七章 附则

第二十四条 本规定由卫生部负责解释。

第二十五条 本规定自发布之日起施行。






直报内容及时限

表号
表名
调查范围
报告期
上报时限

卫统1-1表
卫生机构

调查表
医院、妇幼保健院(所/站)、专科疾病

防治院(所/站)、疗养院、护理院(站)、

临床检验中心、门诊部
季报/
年报
季后1个月内/
次年1月底前

卫统1-2表
乡镇/街道卫生院、
社区卫生服务中心(站)
季报/
年报
季后1个月内/
次年1月底前

卫统1-3表
诊所、卫生所(室)、医务室、
中小学校卫生保健所
年报
次年1月底前

卫统1-4表
村卫生室
年报
次年1月底前

卫统1-5表
急救中心(站)
年报
次年1月底前

卫统1-6表
疾病预防控制中心、卫生防疫站、

预防保健中心
年报
次年1月底前

卫统1-7表
卫生监督所/局、卫生监督中心
年报
次年1月底前

卫统1-8表
采供血机构、卫生监督监测机构、医学

科研机构、医学在职培训机构、健康教

育机构等其他卫生机构
年报
次年1月底前

卫统1-

附表
县区基本信

息调查表
县(区、县级市)卫生局
年报
次年1月底前

卫统2表
卫生人力基本

信息调查表
除乡村医生及卫生员以外的各级各类

卫生机构卫生人员
实时
人员调入或

调出1个月内

卫统3表
医用设备

调查表
医院、妇幼保健院、专科疾病防治院、

乡镇(街道)卫生院、社区卫生服务中

心和急救中心(站)
实时
购进/调出/报废

设备1个月内

卫统4表
医院出院病

人调查表
政府办医院
年报
次年1月底前





从一份蹊跷的行政判决书说起

秦旭东


以下是辽宁省普兰店市人民法院［２０００］普行初字第９号判决书：
原告：韩振玺，……系普兰店市公安局交警大队警察……
……
被告：普兰店市公安局……
……
原告韩振玺不服被告普兰店市公安局１９９８年３月２日将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗限制其人身自由，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开庭审了本案。……并已经审判委员会讨论通过。本案现已审理终结。

被告普兰店市公安局对原告进行监护治疗的事实和依据是：1997年以来，原告参与经营以其姐姐韩桂霜为法人代表的“圣仙舸”酒楼及水库，与当地政府和附近经营猪场的马景奎产生矛盾，导致马景奎上访。原告还多次冲击普兰店市公安局、普市政府、普市委会场，踢坏普兰店市公安局局长办公室的门，并在公安局院墙上挂草包皮，严重扰乱了办公秩序。原告行为已符合《人民警察法》第十四条、《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定。因原告在1991年7月18日已经大连市精神疾病司法医学鉴定组鉴定为：偏执状态，应对采取医疗措施，以防不测。所以，我局研究后，向普兰店市委、市政府、大连市公安局作了汇报，决定第二次给原告进行精神疾病司法鉴定。我局提出申请后，1997年12月28日大连市精神疾病司法医学鉴定组（以下简称司法鉴定组）做出了第97048号鉴定书，结论：偏执性精神病，被鉴定人韩振玺数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为已丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施。据此，我局将鉴定结果及权利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日将原告送至大连市安康医院进行治疗。

原告韩振玺的诉讼请求是：撤销被告对其采取强制治疗精神病限制人身自由的行政行为，并赔礼道歉。恢复名誉，赔偿损失。

经审理查明，1997年以来，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告处及普兰店市委、市政府上访未达到其满意，原告便采取了往被告墙上挂草包皮等行为。被告认为其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大连市精神疾病司法医学鉴定组提出申请，要求对原告进行医学鉴定。该医学鉴定组接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鉴字第97048号“大连市精神疾病司法医学鉴定书”，结论是“被鉴定人数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施”，但未向原告及其家属宣告，鉴定书中也没有鉴定人签章等必要条件。被告据此依据《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》于1998年3月2日将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗长达九个月，直到1998年12月1日将其放出，进行保外就医至今。但被告对原告入出院未给其下达任何法律手续和文书。在这期间原告家属曾多次要求被告对原告重新鉴定和变更监护人，1998年3月9日辽宁省公安厅纪律委员会也曾要求被告对原告家属的要求给予明确答复，但被告至今未给予任何答复。
另外，由于原告多次上访，1991年7月13日被告做出“关于韩振玺上访所提出问题的答复”，经医学专家观察，结论为韩振玺同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鉴定组受被告（原名新金县公安局）的委托，在原告不知情的情况下，做出大精鉴字第91060号“精神疾病司法医学鉴定书”。结论是：偏执状态，建议采取医疗措施，以防不测。该鉴定书无鉴定人签章等必备要件。1992年3月7日得到普兰店市委信访办法给的5000元治疗费用，进行院外治疗。同年经原告要求，被告将其安排在普兰店市公安交通警察大队检车线工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作岗位上工作，未出现检车错误和精神异常等情况。1997年10月份，普兰店市成立“五家联合调查组”（普兰店市政法委、纪检委、公安局、检察院、太平乡人民政府）对马景奎上访一案进行调查，调查后对被告认定的原告的违法予以否定。原告属二等甲级革命伤残军人，在工作中，曾多次获得“优秀共产党员”、“文明干警”等荣誉称号
。
上述事实，又被告业务档案、医学鉴定书、调查材料、荣誉证书、证人证言、工作纪录以及当事人的陈述笔录等证明材料在卷为凭，并已经开庭质证和本院的审查，可以才信。

本院认为，被告作为公安机关，有权对违反治安管理行为的人进行处罚。司法医学鉴定组未经鉴定委员会授权对无卷宗、案由、案号的案件当事人即原告作出无鉴定人签章的医学鉴定，是无法律效力的，被告在为向原告宣告的情况下，依据无法律效力的医学鉴定将其送往大连市安康医院，进行精神病监护治疗，是违法的。《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》（以下间称《条例》）第八条规定：‘经鉴定人确认为肇事肇祸的精神病人，住所的在本市内，由大连市公安局批准，送安康医院监护治疗；……县（市）区政府所在辖区内精神病医院设置安康病房，受治经大连市公安局批准的肇事肇祸精神病人。’1996年10月1 日实行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：‘……限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定’。所以《条例》作为地方性法规，制定的限制人身自由的条款是无效的。被告依据无效的《条例》将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，也是违法的。《中华人民共和国民法通则》第十七条规定：‘无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在亲属中指定……’。原告有监护人是无可争议的，被告作为原告单位在未经征得原告监护人的同意，私自变更监护人，本身就是违法，将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，更是违法的。但被告称将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，属于其内部行为，本院予以维持。为了维护和监督行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：维持被告普兰店市公安局1998年3月2日将原告韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行政行为。
……

从头看到完，不禁觉得这份判决书很是蹊跷。法院对案件事实作了认定，并对法律关系进行了分析和认定，指出被告的一序列行为都是违法的，在判决结论做出之前，似乎一切都是对原告有利的，但在最后的要害关头，法官以一百八十度的大转弯来了一个“但书”，认为被告的行为属“内部行为”，“予以维持”，判决原告败诉。对此，我将按以下的顺序进行一番分析，以期能得出自己对本案的一些看法。

一．被告普兰店公安局行为的性质

法院认为被告的行为属“内部行为”，同时在判决书的最后“维持……的行政行为”，对此我们怎么认识呢？行政主体的所有行为，包括法律行为和事实行为，其中法律行为包括行政法律行为和民事法律行为，行政法律行为又包括内部行政行为 和外部行政行为。按照目前学界和实务界的一致认识，受行政法调整的只是外部行政行为，即行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为。内部行政关系主要是指上下级行政机关之间的关系和行政机关与国家公务员之间的关系，其中后者主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、绛职、调动、奖处等职务关系和公务员的岗位分配、工作安排、工作请示报告等一般工作关系。显然，普兰店市公安局韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行为，不属于一般工作关系的范畴。如果说比较牵强地联系到特殊劳动关系、职务关系的话，也这可能有两种考虑：一是普兰店市公安局作为原告的所在单位以监护人的身份对其进行监护治疗；二是原告因职务上违犯纪律而受到内部处分。我们从判决书中可以看出，原告即使是确实患有精神疾病，也并不是在工作当中或者因工作的原因患病的，和其职务、工作没有关系，而被告明确指出原告是“扰乱办公秩序”、“妨碍公务”，违反了治安管理秩序，因此才根据《人民警察法》和《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》采取措施的。这里被告明显是以行政主体的身份行为的，原告也是处于行政相对人的地位上，并不属于特殊劳动关系中的情况。另外原告不是因职务上的事项违法违纪，被告采取的措施已经涉及公民的人身自由，显然不是内部行政处分。所以，被告的行为并不属于以上所说的内部行政行为。

另外，法院在法律分析过程中提及行政处罚法，又似乎是认为被告的行为是行政处罚。我们知道，行政处罚是指行政主体对行政相对人违反行政管理秩序的行为做出的有关人身的、财产的或者其他形式的法律制裁。行政处罚的一个显著特征是其强烈的制裁性，目的在惩戒和教育违法者。本案中，原告确实有违反行政管理秩序的行为，但被告是在怀疑其有精神疾病的情况下，经过司法医学鉴定而将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的，并不是基于行政职权以惩戒为目的而对其进行法律制裁的，因此不属于行政处罚。

我们认为，被告的行为属于强制治疗——行政强制的一种。从广义上说，行政强制是指行政机关为维护社会秩序，预防危害社会事件的发生，制止与消除危害社会事件的扩大和继续存在，或者是为执行业已生效的具体行政行为，而采取的强制性的具体行政行为，包括非执行性的强制性措施与执行性的强制措施。狭义的行政强制行为一般仅指非执行性的强制性措施，包括即时强制、行政调查中的强制及其它一般性行政强制措施，其主要目的不在于惩罚、制裁，而是为预防或制止危害社会行为、事件的发生。虽然其也是对公民人身自由或财产的一种限制，但毕竟不同于行政处罚。强制治疗主要是针对传染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根据司法医学鉴定认定原告为精神病人而采取精神病监护治疗措施的，其行为是否合法有效我们暂先不予考虑，但其行为性质是属强制医疗无疑的。

二．被告普兰店公安局的行为主体资格

公安机关是行政机关是肯定无疑的，虽然也有观点认为公安机关在刑事侦查中同时也是司法机关，但此案显然不涉及刑事司法，普兰店市公安局是以行政机关的身份做出行为的。根据《人民警察法》的规定，公安机关的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。该法第７条还规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”关于行政强制措施（非执行性行政强制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７条均有规定。此外，《治安管理处罚条例》、《海关法》、《戒严法》、《集会游行示威法》及其实施条例、有关强制性教育改造行政措施的法律法规也有相关规定。由此可见，公安机关是可以实施行政强制行为的一般行政主体。就有关精神病人的强制治疗措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四条有较为明确的规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”除此之外就是有立法权的各地方的立法机关制定的一些地方性法规，比如本案中提到的《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》。强制治疗无疑是一种限制公民人身自由的行政强制措施，按照《立法法》第八条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规都无权规定。由于我国目前行政强制法制还不完善，我们可以认为，作为法律的《人民警察法》已经做出了关于精神病人强制治疗的规定，关于其具体实施和程序等规定，只要地方性法规的规定不同上阶位法相冲突，没有违反行政法的基本原则，是可以适用的。

对精神病人，尤其是肇事、肇祸精神病人的监护、治疗和管理，关系到社会秩序、人民生命财产安全和精神病人的合法权益。按照《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定，精神病人的监护人、家属或其所在单位，精神病人住所地的居民委员会、村民委员会以及卫生、公安、民政部门，应加强对精神病人的治疗、监护和管理，预防精神病人肇事、肇祸。对精神病人的治疗、监护和管理是监护人及相关单位组织的义务，但鉴于监护人的人身关系属性，我们应当认为这些也是监护人（主要是精神病人的亲属）的权利，尤其是强制治疗涉及公民人身自由，更应当尊重家属的意见，严格遵循法定程序。条例中规定的肇事精神病人和肇祸精神病人是不同的概念，前者是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反治安管理处罚条例后果较重的精神病人，后者则是已经达到违反刑法和其他严重危害社会治安的程度，因此对其应有不同对待。对肇事的精神病人，应由其监护人、家属送医院诊治，拒不送往医院诊治的，由其住所地公安机关强制送往卫生部门所属医院诊治；对肇祸的精神病人，必须由精神病医院强制治疗。

在本案中，即使我们暂先不考虑司法医学精神病鉴定的合法性和有效性，假定原告为精神病人，其行为也仅仅构成“肇事”，对其监护、治疗和管理首先应由其监护人负责。而按照法律关于监护人确定的一般原则，监护人首先应当是配偶、父母和成年子女等近亲属。本案中，显然普兰店市公安局无论是作为原告“所在单位”还是“当地公安机关”，都没有资格“抢先”作为原告的监护人。所以，普兰店市公安局只能是作为行政主体，基于法定职权来处理对精神病人的监护、治疗和管理等相关事宜。

三．关于精神病医学鉴定的性质及相关行政确认行为的可诉性探讨

本案中，被告对原告采取强制治疗措施的前提和基础是大连市精神疾病司法医学鉴定组做出的司法医学鉴定。因此我们先要认识清楚精神病医学鉴定的性质。司法精神病学鉴定指运用临床精神病学、法学的理论和技术，就案件中的被告或其他诉讼参与人的精神状态所进行的鉴定，鉴定的主要内容涉及刑事责任能力、民事行为能力、诉讼能力、作证能力、性自我防卫能力、受处罚能力等。它是在司法活动当中为诉讼提供相关人员的行为能力、责任能力的证明的活动，鉴定的结论可以作为法定证据。本案中的精神病医学鉴定不是发生在诉讼中，而是行政机关在治安管理活动中为确定行政相对人的精神状态而申请司法医学鉴定机构进行的鉴定。目前我国的法医学鉴定体制很不完善，司法活动当中的司法医学鉴定相对有一定的规范调整，行政执法当中的则很不规范。比如，对有肇事行为的可疑精神病人，须经两名以上精神病科专业医生（其中至少一名应是主治医师以上）诊断，确认是精神病人的，才能予以强制住院治疗。这里的“诊断确认”属于什么性质呢？是具有法律意义的“确认”，还是仅仅作为行政机关采取措施的事实证据？如果是仅作为证据，那么行政机关据此作出行政行为是否意味着其中有一个采用该证据从而确认某种法律事实或者法律关系的过程呢？

本案中普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定的行为又属于什么性质呢？从判决书中可以看到“该鉴定组接受了被告的委托”这样的用语，我们似乎可以认为法院并没有把该鉴定视为直接具有法律意义的认定。由于精神病医学鉴定涉及公民的法律行为能力和责任能力的认定，从而行政主体据此作出的行为都会影响到公民的权利义务，因而这种认定往往具有法律上的效果。如果作出这种认定行为的主体是行政主体，则我们认为该行为属于行政确认行为。按照行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。本案中，公安机关显然是行政主体，而大连市精神病司法医学鉴定组的主体性质则不太清楚。但是，即便如此，既然普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定，不管鉴定组作出鉴定的行为属于何种性质，只要具有公安局据此确认被鉴定人为精神病人的行为，我们就可以认定这当中必然存在一个行政确认行为。如果没有这个“中间行为”，公安局就不能从法律上认定被鉴定人为精神病人，其接下来采取的行政强制行为就没有法律依据，这显然是不符合法治要求的。当然，对精神病人的认定中的行政确认行为同交通事故和火灾原因的认定中的情况很相似，是一种特殊性质（技术鉴定性）的行政确认行为，或者说是一种准行政确认行为。因为精神病医学鉴定本质上属于技术鉴定，是对客观事实的认定，但经过“法律的加工”，即在技术鉴定的基础上，经过行政主体依行政职权加以认定从而确认某种法律事实或者法律关系，它就成为了一种具体行政行为。需要强调的是，这里我们不是认为精神病医学鉴定属于行政确认行为，而是说行政主体据此鉴定作出行政行为的过程当中从法律上说存在着一个行政确认行为。这里，精神病医学鉴定＋行政主体的确认，就构成了一个行政确认行为。所以，有关肇事肇祸精神病人监护治疗的条例规定，受害人、肇事人和他们的家属对“诊断结果”提出异议的，可向有关精神病司法医学鉴定领导小组申请“复核”。这里的“复核”是不是行政复议呢？我们目前难于搞清楚，但是，由于行政确认行为的存在，有关当事人当然可以通过复议或者诉讼渠道提出自己的异议。

一般情况下，首先有行政确认行为，然后行政机关才能据以作出有关处理决定。按照现代法治国家的要求，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之外，法院就有权对其进行审查。所以，行政确认行为应当是在行政诉讼管辖范围之列的。当然，对纯粹的精神病医学鉴定，并不存在可诉性的问题。但是，由行政确认行为的特殊性决定，司法机关的司法审查也有其特殊性。行政确认是对事实或法律关系的证明，并不是作出一个决定，因而不存在适用法律的问题；由于是确认而非决定，无权确认的机关或主体作出的确认，对当事人或其他决定而言都没有羁束力，因而也不存在主体是否合法的问题；行政确认是否违法，只能从程序方面审查。因此，法院代替行政机关对事实进行判断，只能够对其进行认定的过程、所履行的程序和其认定的动机方面进行合法性审查。涉及具体的技术性问题，法院则不应当轻易介入这是对法院就行政行为进行审查必然要求的一个界限。从行政诉讼的判决形式来说，对行政确认行为进行审查，应当是形式审。审查之后，法院不能代替行政机关重新作出认定，只能判决该确认行为违法从而予以撤销，或同时责令行政机关重新作出新的确认行为。