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国家中医药管理局


国中医药党〔2003〕1号


中共国家中医药管理局党组关于认真学习贯彻中央纪委二次全会精神的通知

各直属单位党委（总支、支部）、纪委，局机关各支部：

　　中央纪委第二次全体会议已于2003年2月17日至19日在北京胜利召开，这次会议是在全党全国人民深入学习贯彻党的十六大精神、用十六大精神统领党和国家的各项工作、全面推进建设中国特色社会主义事业的新形势下召开的。全会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，不仅对2003年的党风廉政建设和反腐败工作作出了部署，而且研究提出了今后五年乃至更长一个时期党风廉政建设和反腐败斗争的总体要求和工作思路。

　　党中央对这次会议的召开非常重视，胡锦涛总书记出席会议并发表了重要讲话，深刻阐明了加强党风廉政建设和反腐败斗争的极端重要性，全面分析了当前党风廉政建设和反腐败斗争面临的形势和任务，明确提出了做好党风廉政建设和反腐败工作必须把握的重要原则。这对于全党进一步认识深入开展党风廉政建设和反腐败工作的重大意义、全面贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大的战略部署、进一步推进新世纪新阶段的党风廉政建设和反腐败工作，具有重要的指导意义。

　　局机关和直属单位各级党组织要积极行动起来，迅速掀起学习贯彻中央纪委二次会议精神的热潮，通过进一步深入学习贯彻党的十六大精神，切实以“三个代表”重要思想为指导，组织广大党员干部和各级纪检监察干部认真学习、坚决贯彻胡锦涛同志的重要讲话和吴官正同志的工作报告，按照围绕主题、把握灵魂、狠抓落实的要求，深刻领会和认真贯彻党的十六大关于加强党风廉政建设和反腐败工作的重要思想和基本观点，与时俱进、开拓创新，坚定信心、发奋工作，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争继续推向深入，更好地为中医药改革与发展服务，为实现全面建设小康社会的奋斗目标服务。

　　为了更好地促进新形势下的党风廉政建设和反腐败工作，现就认真组织学习宣传和贯彻落实中央纪委二次全会精神提出如下要求：

　　一、进一步充分认识做好党风廉政建设和反腐败工作的极端重要性

　　局机关和直属单位各级党组织和广大党员干部务必充分认识到，党风廉政建设和反腐败工作既是党和国家的重要工作，也是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。继续坚定不移地做好党风廉政建设和反腐败工作，是全面贯彻“三个代表”重要思想、实现全面建设小康社会宏伟目标的重要保证，是建设社会主义政治文明的重要任务，是加强党的执政能力建设的重要内容。我们一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地认识到腐败现象的极端危害性，清醒地认识到反腐败斗争的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增强政治责任感和工作紧迫感，紧紧围绕新世纪新阶段党和国家工作的大局，围绕提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，以坚定不移的态度、坚强有力的工作和坚持不懈的努力，进一步推进党风廉政建设和反腐败工作，不断以新的工作成效取信于民，更好地担负起反腐倡廉的历史使命，保证全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现。

　　二、坚定信心，把握全局，切实有效地推进新时期新形势下的党风廉政建设和反腐败工作

　　党的十六大为我们深入开展党风廉政建设和反腐败斗争进一步指明了方向，提供了强大的动力。各级党组织和广大党员干部都要认真总结实践经验，不断加强理论武装，认真按照十六大的要求，从总体思路上把握好以下几方面的重点，坚定反腐败的必胜信念，切实有效地把党风廉政建设和反腐败工作不断推向前进。

　　1、必须以“三个代表”重要思想统领党风廉政建设和反腐败斗争，统领中医药的改革与发展，把始终做到“三个代表”作为衡量反腐倡廉工作成效的根本标准，作为衡量中医药改革成就的标准；

　　2、围绕发展这个执政兴国的第一要务开展反腐倡廉工作，为促进中医药事业的不断发展、更好地满足人民群众对于中医医疗保健的需求服务，为实现全面建设小康社会的奋斗目标创造良好的政治环境；

　　3、坚决贯彻党要管党、从严治党的要求，充分发挥党组织的领导核心和战斗堡垒作用，确保中医药各项改革与发展工作的顺利进行；

　　4、坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。继续贯彻执行《国家中医药管理局关于反腐败抓源头工作实施意见》，加大从源头上预防和治理腐败的力度，加强对掌权、管钱、管人等重点部门和岗位的监督与管理，改革和完善管理制度，强化监督制约机制，增强依法行政意识，铲除滋生腐败的土壤；

　　5、发扬与时俱进的精神，推动反腐倡廉理论和实践的不断发展。要根据中医药行业的特点，积极探索通过深化人事、分配制度和运行机制的改革，促进行风建设、消除腐败因素产生的途径；

　　6、全面履行党章赋予的职责和任务，依靠人民群众的支持和参与，充分发挥纪律检查委员会作为党的监督机关的职能作用，加大中医药改革与发展各项工作的正确引导和监管力度。

　　三、整体推进，突出重点，扎扎实实地抓好当前党风廉政建设和反腐败工作

　　2003年是全面贯彻落实党的十六大精神的第一年，认真做好今年的党风廉政建设和反腐败工作，意义重大。我们要坚持党中央确定的反腐败指导思想、基本原则、领导体制和工作格局，根据发展变化的新形势和新情况，探索新的途径和对策，着重在抓巩固、抓落实、抓深入、抓提高上下功夫，扎实有效地从以下几方面推进反腐倡廉工作，努力取得新的阶段性成效。

　　1、抓好廉洁自律规定的落实，进一步规范领导干部从政行为。要继续贯彻执行好“三重一大”制度、民主生活会制度、领导干部报告个人重大事项制度、领导干部述职述廉制度、重大决策征求意见制度等各项廉政规章制度。

　　2、重视信访举报工作，积极协调、化解各类矛盾；继续加大查办违纪违法案件的力度，严格执行和维护党的纪律。

　　3、深化纠正部门和行业不正之风工作，着力解决人民群众反映强烈的热点问题。局机关各部门和各直属单位要高度重视进一步惩治和纠正医药购销中的不正之风。严肃查处药品和医疗器械购销中给予和收受回扣等商业贿赂行为。非营利性医疗机构都要对国家规定列入招标采购范围的药品实行集中招标采购。进一步加强医德医风建设，认真解决医疗服务中索要和收受“红包”的问题。

　　4、创新体制机制制度，重点是对权力的制约、资金的监管和干部任用的监督，推进从源头上预防和治理腐败的工作。

　　5、健全制约监督机制。我局是中央纪委纪检监察体制改革试点单位，要认真贯彻落实中央的决策和部署，努力配合上级做好试点工作，并结合体制改革进一步加强机关纪委的工作，强化对党员领导干部的监督。

　　6、各级党组织和纪检监察部门要根据中央纪委二次全会精神，进一步严格执行党风廉政建设责任制，切实加大工作落实的力度，创造性地开展工作，务求取得实效。要继续加强自身建设，切实提高干部队伍素质。进一步加强和改进党风廉政宣传教育，把党风廉政宣传教育纳入全党宣传教育的总体部署，树立廉政典型，大力弘扬正气，为反腐倡廉提供思想保证和营造良好的舆论氛围。

　　四、精心组织，注重实效，把学习贯彻中央纪委二次全会精神的工作进一步引向深入

　　局机关和直属单位各级党组织和纪检监察部门都要把学习贯彻中央纪委二次全会精神作为一项重要的政治任务和工作重点，精心组织，注重实效，切实抓紧做好以下几方面的工作，把学习宣传贯彻工作进一步引向深入：

　　1、要根据工作实际，兼顾工学，统筹安排，制定好学习研讨计划，近期要以各支部为单位，抽出2个半天的时间进行集中学习，使学习工作做到有计划、有落实、有督促、有检查。

　　2、在安排好本部门本单位集中学习的基础上，局机关各支部和直属单位二级院所的党委（总支、支部）书记、纪检监察工作负责人要合理安排好工作时间，保证参加局直属机关党的工作会议和纪检监察工作会议，以进一步集中深入学习中央纪委二次全会精神。

　　3、各级党组织和纪检监察部门可采取召开集中研讨会、学习交流会或播放辅导报告录音录像等多种形式，生动活泼地组织好学习。有条件的单位，还要充分运用局域网、报刊、板报等舆论工具，加强对学习情况和学习收获的宣传。

　　4、坚持理论联系实际，注重学习效果，把能否通过学习切实指导和推动党风廉政建设和反腐败工作作为衡量学习效果的根本标准。

　　5、各部门各单位应于2003年3月5日前将学习、宣传、贯彻中央纪委二次全会精神的情况，及时报送局纪检监察室。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中共国家中医药管理局党组

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○○三年二月二十七日


案情简介：2007年3月5日，A银行与王某签订金额为1万元的借款合同一份，借款期限一年。同日，A银行将1万元贷款发放给王某，后王某将该款项交给赵某使用。2008年3月6日A银行与赵某签订借款合同一份，合同载明：借款金额为1万元，借款期限一年，借款用途为购买原材料。王某为该笔贷款提供连带保证。实际上该笔贷款被赵某用来偿还2007年3月5日王某在A银行所贷的1万元借款。2008年6月A银行向Y区人民法院起诉，要求赵某、王某偿还2008年3月6日所贷1万元借款本金及利息。Y区人民法院审理后认为，主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷，除保证人知道或应当知道外，保证人不承担民事责任。A银行与赵某约定该笔贷款用途为购买原材料，但实际该笔贷款却被用来偿还此前的贷款，借贷双方骗取王某担保，依照《担保法》第三十条、《担保法解释》第三十九条第一款的规定，判令赵某偿还借款本金1万元及利息，驳回对王某的诉讼请求。A银行不服该判决，上诉至L中院，L中院审理后驳回上诉，维持原判。

笔者认为本案的裁判结果似有不妥，王某应当承担保证责任。

本案一、二审之所以认定王某不承担保证责任，原因在于：对前一份借款合同，因赵某借新还旧，债务已消灭，故王某无须偿还；对后一份借款合同，因A银行与赵某在合同中约定借款用途为购买原材料，实际上却用来清偿前一份借款合同项下的贷款，根据《担保法》第三十条第（一）项规定：“主合同当事人双方串通骗取保证人提供保证，保证人不承担保证责任。”王某在受骗的情况下出具保证，损害了王某的利益，故王某不应担责。笔者认为，上述观点值得商榷。理由是，《担保法解释》第三十九条第一款规定：“主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷，除保证人知道或应当知道的外，保证人不承担民事责任。”该解释之所以作此规定是由于：1.如果在旧贷没有保证人的情况下，以贷还贷使得原来没有担保的债权变成了有担保的债权，原来的债权可能是个呆账，主合同双方当事人擅自改变贷款用途，增大了保证人的风险，所以要考虑维护保证人的利益。2.如果旧贷与新贷均有保证人，但不是同一保证人的，与上同理，不再赘述。上述两种情形的共同特征就是新贷的保证人同旧贷没有任何关联，让其为旧贷的清偿作出牺牲，没有道理。还有第三种情形，在旧贷与新贷均有保证人，且保证人为同一人的情况下，保证人原则上应当承担保证责任。原因是，在新贷和旧贷是同一个保证人的情况下，新贷的保证人与旧贷是有关联的，由于债务人用新贷还了旧贷，从而免除了保证人对旧贷的保证责任，保证人承担的风险和责任就只是针对新贷的，较之债务人按照实际贷款用途使用新贷相比，保证人承担的责任要小。比如，如果债务人按照实际贷款用途使用新贷，而不搞以贷还贷，则旧债未了又出新债，保证人要承担旧贷和新贷两笔贷款的保证责任。由此，改变贷款用途以贷还贷的，对保证人的不利影响很小，因而，保证人无论是否知道债权人与债务人搞以贷还贷，均应承担后一份贷款的保证责任。所以，《担保法解释》第三十九条第二款又规定：“新贷与旧贷系同一保证人的，不适用前款的规定。”其本意就在于此。具体到本案，王某在旧贷中是主债务人，在新贷中是保证人，似乎不符合《担保法解释》第三十九条规定的“新贷与旧贷系同一保证人”的情形，但它也不同于一般的旧贷没有保证人、新旧贷没有任何关联的情形，它的特殊性就在于新贷的保证人王某是旧贷的主债务人，新旧贷之间存在关联性，换言之，A银行与赵某骗取王某担保的行为导致王某不再承担旧贷，王某利益并未受损，如果A银行与赵某不将新贷用于偿还旧贷，而是按照合同的约定购买原材料，王某是愿意为赵某提供保证的，那么王某将承担旧贷的还款责任和新贷的保证责任。现A银行与赵某以新还旧后，王某只需承担新贷的保证责任，而免除了旧贷的还款责任，王某的责任不仅没有加重，反而减轻了。《担保法解释》第三十九条规定的以贷还贷中，用后一个保证债务替代前一个保证债务，保证人尚不能免责，举轻以明重，本案中，王某用后一个保证债务替代前一个主债务（确切说王某是前一债务的唯一债务人），王某获利更大，岂不是更应该承担保证责任吗？当然，还有观点认为，本案由于借款主体发生变化了，已不再属于以贷还贷，其实，以贷还贷并非严格的法律术语，本文也无意在此专门探讨以贷还贷的确切含义。况且，即便本案不属于以贷还贷，王某也仍应承担保证责任。《担保法》第二十四条规定：“债权人与债务人协议变更主合同的，应当取得保证人书面同意，未经保证人书面同意的，保证人不再承担保证责任。保证合同另有约定的，按照约定。”而《担保法解释》第三十条第一款规定：“保证期间，债权人与债务人对主合同数量、价款、币种、利率等内容作了变动，未经保证人同意的，如果减轻债务人的债务的，保证人仍应当对变更后的合同承担保证责任；如果加重债务人的债务的，保证人对加重的部分不承担保证责任。”我们与其说《担保法解释》作出了与《担保法》不同的规定，倒不如说《担保法解释》是根据目的限缩解释的方法，对《担保法》作了更为详尽的、更符合立法本意的解释。从《担保法解释》第三十条、第三十九条的规定可以看出，最高法院秉承的司法态度就是不管主合同双方擅自改变借款用途也好，故意骗取保证人提供保证也罢，只要此种情形没有导致保证人增大责任，保证人就仍应承担保证责任。综上，笔者认为一、二审法院判决免除王某保证责任是不妥当的。

另需指出，看到本案时，笔者颇感疑惑，虽然旧贷的款项是由王某贷出后交给赵某使用，赵某是实际用款人，但从合同责任上看，王某是唯一债务人，旧贷与赵某没有任何法律关系。那么，赵某骗取王某提供保证，却为王某偿还债务，王某却不知情，明显有悖常理，唯一合理的解释就是旧贷贷款人是王某，实际用款人是赵某，二人与A银行共同商定以贷还贷，王某辩称其不知道以贷还贷不可信。当然推定王某对以新贷偿还旧贷的事实是知道的，仅凭法官的内心确认是不够的，必须要用扎实的事实和充分的证据作为依据，综合全案，慎重认定。