苏州市人民政府市级机关第二批取消和保留的行政审批事项

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浅议教育平等权

寿施军


内容摘要：随着生活水平的提高，人们越来越注重个人发展问题，其中很关键的就是受教育权。在宪法保障之下，受教育既是权力也是义务。而论及权利，则必定产生个体之间是否平等地享有权利的问题，否则就是人格尊严上的问题了。基于受教育权和平等权这两个权力，就得出了教育平等权。它关系到一个公民最起码的人权和公民权。“再穷不能穷教育”，是否拥有教育平等权的问题日益受到人们关注，以至于围绕教育平等权问题的争议和诉讼不断。教育平等权的涵义是什么？内容又是什么？我国当前存在的问题有哪些？我们如何更好地来维护教育平等权的履行？或许我们可以借鉴国际上的经验。这些都值得我们探讨。

关键字：教育平等权 平等 机会均等

⒈教育平等权及其内容

教育平等权即受教育的平等权，有着人权和公民权的双重属性。作为人权，它的价值依据是人的尊严与人的价值，规范依据是国际人权法；作为公民权利，它的依据是中国宪法以及相关法律法规。①

作为宪法直接规定的权利，教育平等权的意义可想而知。与古典宪法的自由理念产生自由法治观不同，现代宪法是自由和平等理念之混合体，它产生了社会法治观。这种观念之下的政府积极地为公民提供了教育的福利，从而相应地使受教育也成为一种义务。所以在宪法保障之下，受教育既是权力也是义务。受教育既然是一种权利，那么必然涉及平等问题，两者结合就是教育平等权。受教育是义务，这直接源于现代宪法的规定，然而这种义务只是在某一阶段内成立。同古典宪法所保障的那样，现代宪法中的受教育主要还是一种权利。正如，宪法保障了作为教育平等权主体的公民既享有积极的权利，又享有消极的权利。所谓积极的权利就是指公民有权要求国家采取积极的作为，为公民教育平等权的实现提供必要的物质和制度保障，而不能导致实质上的不平等。这里之所以强调“必要”两字，是因为国家只有初等教育阶段才能够确保较高程度的物质保障。当然，从制度上保障，相对而言比较容易。因为国家是产生法律的机器，法律是随着国家的诞生而产生的。而所谓消极的权利就是指作为权利主体的公民特别是青少年的公民有权要求国家及其国家授权的主体承担不作为的义务。比如不能无故剥夺学生的受教育权利，换个角度讲，就是说该学生享有跟其他同学平等的受教育权利。

有关教育平等权，国际上有过一些意义非凡的国际公约和国际习惯。《联合国宪章》重申基本人权、人格尊严与价值、及平等观念。1946年国际教育局第9届大会上，介入议程的就有“中等教育入学机会均等”，这是最早的世界性的教育平等权规定。②1948年《世界人权宣言》明确将教育平等作为基本人权，确立了人人平等原则并将教育确立为一项基本人权，为教育平等权的确立提供了国际法依据。之后。联合国又陆续通过了《 取缔教育歧视公约》《反对教育歧视建议》《经济、社会和文化权利国际公约》《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》使教育平等权更明确地成为一项国际法保障的权利。

在我国，教育方面的法律也有不少。比如《义务教育法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》以及相关的配套实施细则为教育平等权提供了法律保障。

教育平等权有丰富的内容，而作为一项可诉的权利，其审查标准是是否构成歧视。教育平等权包括教育内容的平等、受教育的机会均等、享受国家提供的教育资源的平等。其中，教育内容平等权指公民有权接受相同内容的教育，不得对不同的人进行不同内容的教育。教育内容的平等是相对的，但是义务教育或者初级教育阶段是必须平等的。关于这方面的问题，下文会谈到。机会均等，顾名思义，是指享有教育平等权的个人都应享有各自应当享有的均等的机会，而不被不合理地分类并据此受到歧视性的对待。按照当前情形，具体可以分为以下几项权利：高考分数面前人人平等的权利、外来民与当地人享受同等待遇的权利、不同身份的人受平等教育的权利、男女平等的受教育权。而具体相关现状有待下文分解。平等享受教育资源的权利，无疑是从师资等软件方面和教学设施等硬件方面来定义的。它要求做到地区间、城乡间、学校间教育资源的平衡配置。

⒉存在问题及思考

（1）在教育内容平等权方面。有学者说，我国职业中学与普通中学的分类，构成对职业中学的学生的歧视，没有为他们提供与普通中学学生相同内容的教育。而且在高中阶段过早的文理分班和差别教育，特别是将学生分为“参加高考”与“不参加高考”两类分而教之的方法构成对不参加高考的学生的歧视。

本人不完全同意他的说法。是否构成歧视，应该看是否有正当目的，是否符合实质性的公共利益，而不应该简单地看是否产生负面效应，毕竟事物都是两面性的。对职业中学和普通中学的区分，其正当目的是因材施教，根据不同学生的学识水平和接受能力区别对待；其目的不是让成绩差的学生更差，而是让他们充分发挥自己的潜能，培养职业能力。否则，一味地让他们跟着学习更深的理论知识，效果反而不好。从公共利益来讲，普通中学继续提供给学生深造的机会，而职业中学为社会输送了大量实践性的人才，这也比较合理。至于文理过早分班的问题，文理分班本身也有它的合理性，每个人的感兴趣领域和发展思路毕竟不同。但问题在于“过早”两字，扎实而全面的基础知识究竟应该到什么程度。这方面恐怕跟社会的主流意识和国家的教育政策有关，不好定夺。再说是否参加高考作为区别教育的标准，则有悖于正当目的，也不为公众心中的公共利益所容，的确构成歧视。

（2）在教育机会平等权方面。教育机会平等权在某些方面是跟教育内容平等权联系在一起的。比如说职业中学和普通中学的教学内容不同，意味着不同学生接受同样教育的机会不同。但这个“不同”不是不平等，或者说只是形式上的机会不平等。而相对于形式上的机会不平等，就是实质上的机会不平等。无特殊合理的原因，高考加分或者分数优惠的做法构成了对其他人的歧视。例如博士生的子女高考加分，政府官员的子女高考得到隐性的优惠。有学者说，高考各地分数应当统一，这也有一定的道理。在我国实行分数歧视制度：不同地区的考生的分数线的档次不同，同样可以进清华北大的，北京考生的成绩与外地考生的分数相差悬殊。同样的，本地的大学对本地招生的数量比较高、要求比较低。而现在的规定构成双重歧视：在享受平等的教育条件上的歧视和违反机会均等的歧视。从而引发了多年没有解决的高考移民问题：小地方的学生凭借着家长的地位和金钱，纷纷到大城市去参加高考。

但不能排除例外。分数面前的平等不是绝对的，应当是相对的，即实质上的平等。所谓实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障。③只要对弱者有利，对所有人有利即可。例如，对少数民族考生的优惠就是合理的，因为少数民族考生存在许多不利条件（地区差异、文化差异等等），如果不给他们事实平等的机会，他们就很少有机会向其他较发达地方的同学，学习先进的思想理念，这样对少数民族地区的发展很不利。因此在机会平等的基础上考虑事实平等或者实质上的平等，对少数民族考生适度的优惠是合理的。

除了高考问题之外，还有民工子女入学问题、身份影响升学入学问题和男女平等受教育的问题。 虽然新的义务教育法注意了这些问题，但是有些不公平的现象依然存在。民工子女入学要受到户籍问题的困扰，要上学还得交赞助费之类的费用，以至于不少民工子女只好上那些所谓的民工学校。殊不知，民工学校的设立，本身就有歧视的性质在里头。 学生的身份及家庭背景，还在影响着客观条件不够好的求学者。“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望不应当受到他们的社会出身的影响。”各种地位不仅要在一种形式意义上开放，而且应使所有人都有平等的机会达到它们。④当我们填写高考升学的有关表格时，我们依稀看到家庭出身这一栏。而在市场经济的冲击下，现在更多的问题在于权钱或者地位，有权势有金钱的人他的子女较容易上好的学校，没有这方面优势的学生即使成绩优秀他的求学之路也会很艰难。好在现在社会更多地看到这个问题，国家助学贷款诞生了，央视的圆梦行动也开启了。 男女平等问题历来存在，在受教育权方面也是。中国古代有“女子无才便是德”的错误的偏激的观点，认为学习四书五经还不如在家学女红。在女权运动广泛开展的现代，在女人是半边天的今天，女学生还是遇到了受教育方面的困难。2005年北京大学小语种招生时，女生的分数线比男生高了不少，理由是过去女生比例实在是太高。这显然违背了形式上的机会平等和实质上的机会平等。因为原本男生比例低并不能说明他们受到了不平等待遇，无论男生女生都是经过同样的选拔方式和程序进入北大的，男生少只能说明其条件不够而已。除非某些专业有性别上的要求。

（3）在平等享受教育资源方面。城乡之间、中西部地区与东部沿海地区之间、山区和平原地区、贫困地区和富裕地区之间教育设施方面有不少差距，就连同一个地方甚至于同一个学校的教育设施乃至整个教育资源都有差距。重点学校、重点班级、实验学校、实验班级等称号在中国早就取得了普遍的认可，家长愿意出更多的钱让自己的子女上这样的学校，国家也愿意拨更多的款到诸如此类的学校。那么，这种被公认的现象到底合理吗？本人认为，如果在“不涉及权钱关系、硬件条件不搞特殊化”这个形式平等条件下，而完全凭借学生个人能力并且在一定范围内统一区分“重点”，那么将达成实质平等。这样既有正当目的，又满足公共利益，因此不会构成歧视。

为实现教育资源平衡配置，一些地方进行了有益的尝试。例如2004年徐州市通过了5项措施推进“无差别教育”,而广东省则推行“均衡投入政策”。广东省政府还下发《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004 ?2010年）》，规定政府对所有学校均衡投入，到2007年，现行的“省市区一级”这样的学校等级标准将被“规范化学校”所取代。⑤

3、借鉴经验 解决问题

《取缔教育歧视公约》第4条规定缔约国承担拟定、发展和事实一种国家政策，以促进教育上的机会平等和待遇平等。这方面，发达国家的经验值得借鉴。发达国家公立中小学基本上实行“划片招生，就近入学”的政策。美国公立中小学不仅免学费，也免杂费、教材费。低收入家庭儿童还享有联邦政府的资助和儿童营养计划提供的免费早餐和午餐。当然，我们国家也意识到了这些，只是我国的国情不同，社会保障和福利制度不同，不可能完全按照美国的模式进行改革。另外，韩国从1970年开始推行“教育贫困化政策”，撤销名门学校，实行初中升学面试，公立中小学的教师其薪水全国统一。日本在改善教育资源分配不均方面三管齐下：拨款一视同仁，教师定期流动，校长定期流动。⑥韩国和日本的情况，我们国家相对更好借鉴一些。全国或者一定地区范围内（比如华东地区、华北地区等一些内部地区消费和收入水平相近的地区），统一教师薪水不是没有可行性。类似的，上文提到的广东省就是花大力气在均衡教育资源上。

综合上文观点，结论如下：首先，要靠立法部门和行政部门通过立法和行政来保障，取消一些歧视性的政策，同时应该对照国际法文件，坚决按照根本大法宪法的要求办事；其次，国家要重视教育问题，增加教育投资比例，并且按实质平等的原则分配教育资源，尤其重视偏远落后地区的教育问题，还要妥善处理好教师的薪水水平。只有这样，教育平等权的问题才可能得到逐步的解决。

①②⑤⑥周永坤：《教育平等权问题及解决之道》，载《华东政法学院学报》2006年第二期，总第45期。
③林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，法律出版社，2001年版第107页。
④何怀宏：《公平的正义——解读罗尔斯正义论》，山东人民出版社，2002年版，第111页。


中宣部司法部 民政部 农业部等


中央宣传部、司法部、民政部、农业部、全国普法办关于印发《关于加强农民学法用法工作的意见》的通知


各省、自治区、直辖市党委宣传部、政府司法厅（局）、民政厅（局）、农业厅（局）、普法依法治理领导小组办公室，新疆生产建设兵团党委宣传部、司法局、民政局、农业局、普法依法治理领导小组办公室：

　　现将《关于加强农民学法用法工作的意见》印发给你们，请各地结合实际，认真贯彻执行。　　

　　中宣部司法部 　　

　　民政部农业部 　　

　　全国普法办

二〇〇七年八月九日

　　关于加强农民学法用法工作的意见

经过20多年的农村普法教育，我国广大农民群众的法律意识和法治观念明显增强，农村基层民主法治建设成效显著，农村经济社会协调发展，为建设社会主义新农村营造了良好的法治环境。在新形势下，进一步加强农民学法用法工作，是深入贯彻落实科学发展观的具体举措，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是建设社会主义新农村的重要保证，是提高农民法律素质和依法办事能力的重要途径。为认真贯彻落实中共中央、国务院转发的《中宣部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》和《全国人大常委会关于加强法制宣传教育的决议》，提高农民法律素质，保障农民合法权益，培养社会主义新型农民，促进社会主义新农村建设，现就进一步加强农民学法用法工作提出如下意见：

　　一、指导思想

加强农民学法用法工作，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻党的十六大和十六届六中全会精神，全面实施“五五”普法规划，深入宣传宪法和与农民生产生活密切相关的法律法规，宣传党在农村的路线方针政策，不断提高广大农民群众的法律意识和法治观念，依法处理各种利益关系，依法维护合法权益，依法参与农村基层经济和社会事务的管理，为维护农村改革发展稳定的大局，为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会创造良好的法治环境。

　　二、目标任务

加强农民学法用法工作的总体目标是：围绕党和国家工作大局，适应农村干部群众对法律知识的现实需求，教育、引导广大农民群众学法用法。通过深入开展农民学法用法工作，进一步增强农民的法律意识，树立依法行使权利、履行义务的观念；进一步增强农村“两委”干部的法律素质，提高依法决策、依法管理、民主管理的能力和水平，不断改善农村党群、干群关系；进一步增强农民工的法制观念，切实保障农民工合法权益；进一步提高农村法治化管理水平，为保障和促进农村经济快速发展、社会和谐稳定奠定良好法治基础。加强农民学法用法工作的主要任务是：

　　（一）深入学习宣传宪法和村民委员会组织法。要在广大农村进一步加强宪法的学习宣传，增强农民的宪法观念, 提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，形成崇尚法律的社会风尚。深入学习宣传村民委员会组织法，积极开展农村基层民主自治观念的宣传教育，增强农民依法参与村级事务管理的能力。

　　（二）深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规。加强契约自由、公平竞争、诚实信用等市场经济基本法律原则和制度的宣传教育，维护农村市场经济秩序。开展农业法律法规宣传教育，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，维护农民和农业生产经营组织的合法权益。围绕广大农民群众关切、反映强烈和社会危害严重的问题，广泛开展以打击制售假冒伪劣食品、药品、农资等为重点的法制宣传教育。重点宣传好物权法、农民专业合作社法、反不正当竞争法、合同法、公司法、消费者权益保护法、产品质量法、农产品质量安全法、担保法等法律法规。

　　（三）深入学习宣传维护农村和谐稳定相关的法律法规。加强依法维权、依法信访宣传教育，引导农民依法表达利益诉求，用法律规范自己的行为，有效预防和减少违法犯罪，促进农村社会治安稳定。要重点宣传好刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、婚姻法、继承法、人口与计划生育法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、信访条例等法律法规。

　　（四）深入学习宣传与农民生产生活密切相关的法律法规。紧密结合农村经济社会发展实际，加强土地征收、承包地流转、社会救助、劳动和社会保障等方面法律法规的宣传教育，预防和减少农村现代化进程中的社会矛盾，维护农民群众的切身利益。要重点宣传好农业法、土地管理法、土地承包法、种子法、劳动法、劳动合同法、法律援助条例等法律法规。

　　（五）坚持法制教育与法治实践相结合，大力推进农村民主法治建设。坚持以农民学法用法工作为基础，以依法建制、以制治村、民主管理、村民自治为重点，以“民主法治村”创建活动为载体，进一步加大农村普法依法治理工作力度，扩大农村基层民主，完善村民自治制度，实现农民群众当家作主。

　　三、基本原则

　　（一）坚持围绕中心，服务大局。紧紧围绕我国国民经济和社会发展“十一五”规划提出的总体目标以及“五五”普法规划确定的各项任务要求，扎实开展农民学法用法工作，引导农民群众依法处理矛盾纠纷，维护农村社会稳定，为社会主义新农村建设服务。

　　（二）坚持以人为本，服务农民。从维护广大农民群众根本利益出发，着力解决与农民群众合法权益密切相关的问题，坚持法制宣传与法律服务相结合，注重提高农民法律素质和依法维权的能力，培养社会主义新型农民。

　　（三）坚持广泛参与，形成合力。广泛动员社会力量共同参与农民学法用法工作，积极发挥大众传媒作用，鼓励引导各类社会组织支持农民学法用法守法，逐步形成以政府为主导，全社会参与的工作机制。

　　（四）坚持与时俱进，求实创新。积极探索新形势下农民学法用法工作与国家中心工作的结合点，完善工作机制，创新工作形式，丰富工作载体，努力提高农民学法用法工作的实效性。

　　（五）坚持从实际出发，分类指导。深入开展调查研究，总结推广先进典型，针对不同对象的不同需求，提出不同工作目标，采取便于农民群众接受的方式方法，灵活施教，努力提高农民学法用法的积极性。

　　四、工作措施

　　（一）深入开展“法律进乡村”活动。在农村开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主题的农民法制教育活动，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，教育农民依法行使权利、履行法定义务，依法表达利益诉求，形成遵守法律、依法办事的社会风尚，促进农民学法用法工作落实。要根据农民的学法需求，编印通俗易懂的法制宣传书刊、挂图和音像资料，免费赠送农民群众，为农民群众学法用法提供必备的资料。

　　（二）积极开展“民主法治村”创建活动。要深入推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务、财务公开，实现农民自我管理、自我教育、自我服务，促进农村民主法治建设。要依法修订完善村民自治章程、村规民约，充分发挥党支部的领导核心作用，支持和保障村民自治组织依法行使职权，健全充满活力的村民自治机制。要结合开展社会治安综合治理、平安建设等工作，及时化解农村各种矛盾和纠纷，切实保障农民的合法权益。

　　（三）加强农村“两委”干部法律知识培训。要采取集中培训和以会代训等形式，积极组织农村“两委”干部开展法律知识轮训工作，年度集中学法时间不少于2天。重点学习与农村生产生活、民主管理相关的法律法规，使其成为农民学法用法的带头人和农村民主法治建设的实施者。“五五”普法期间，要努力实现在每个行政村“两委”干部中培养一名熟悉法律知识的兼职法制干部。

　　（四）加大对农民工的法制宣传教育力度。要结合农民工关注的热点、难点问题，开展有针对性的法制宣传教育，培养农民工遵纪守法观念和依法维权意识，营造尊重和保障农民工合法权益的良好氛围。要建立健全政府、企业、社会各方面各司其职、各负其责的农民工法制宣传教育工作网络，及时掌握农民工学法用法需求和依法维权情况。定期组织法律服务工作者为农民工提供法律援助和法律服务，维护社会公平正义。

　　（五）加强农村法制宣传员队伍建设。要进一步加强农村基层法制宣传员队伍建设，提高其思想政治素质、法律业务水平和宣传演讲水平。积极组织专业文艺团体、法制宣传志愿者，深入农村田间、地头，以农民群众喜闻乐见的形式宣讲法律知识。要进一步发挥基层法律工作者的作用，定期开展针对农民群众的法律咨询和法律服务活动。要加强对农村基层人民调解员队伍的建设和管理，充分发挥人民调解员队伍在处理农村矛盾纠纷、促进农民学法用法中的作用。

　　（六）加强农村法制宣传教育阵地建设。要加大农村法制宣传教育阵地建设的投入，提高现有阵地的利用程度，为农民学习法律知识、获取法律服务提供稳定便利的场所。力争在“五五”普法期间做到每个乡镇设立一个法制辅导站，每个行政村建立一个法律图书角，每个居民小组或者自然村建立一个法制宣传栏，每个农民家庭培养一名法律明白人。县级以上电视台、农村广播网、农民夜校要开辟学法专栏，结合农村实际开展形式多样、丰富多彩和生动活泼的法制宣传教育，向农民群众普及法律知识，力争推出一批农村法制宣传精品节（栏）目。

　　五、工作要求

　　（一）各级党委、政府要高度重视农民学法用法工作，把做好农民学法用法工作作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的重要基础工作来抓，纳入当地经济社会发展的总体规划，摆上重要议事日程，切实加强组织领导。要健全完善农村普法经费保障机制，切实保障农民学法用法经费足额到位，专款专用。

　　（二）各级党委宣传部门和政府司法行政、民政、农业部门要充分发挥职能作用，共同做好农民学法用法工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的工作局面。要根据“五五”普法规划的总体部署，通过调查研究、督查考核等手段，组织协调、指导检查各地开展农民学法用法工作，不断提高农民法律素质和农村法治化管理水平，实现农村社会秩序良好，群众安居乐业。

　　（三）要注意发现和推广典型经验，以点带面。各地要加强调查研究，深入农村实际，积极开展农民学法用法试点工作。要注意培养树立典型，及时总结推广经验，充分调动广大农民学法用法的主动性、积极性和创造性，更好地引导、推动农民学法用法工作。

　　（四）加大督促检查力度，把农民学法用法工作落到实处。要进一步研究农民学法用法工作的规律和特点，不断完善考核评价办法，建立农民学法用法目标责任制，明确并强化各相关部门和农村“两委”干部责任，把农民学法用法工作情况和效果，作为考核各相关部门和农村“两委”干部的重要内容。全国普法办将适时表彰在开展农民学法用法工作中做出突出成绩的先进集体和先进个人。

　　（五）各地要根据本意见，结合实际，研究制定本地区实施方案，认真抓好落实，把农民学法用法活动不断引向深入。