合肥市财政局关于印发《合肥市水利支农项目政府采购管理暂行办法》的通知

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公安部


全国公安民警英烈抚恤补助基金暂行管理规定

《全国公安民警英烈抚恤补助基金暂行管理规定》已经1999年11月26日基金管理委员会会议通过，从发布之日起实施

第一条 为进一步做好公安民警的伤亡抚恤工作，根据《中华人民共和国人民警察法》和《公安机关人民警察抚恤办法》，制定本规定。
第二条 全国公安民警英烈抚恤补助基金（以下简称“基金”）的来源
（一）公安部、各级公安机关及其所属单位的人民警察、职工的捐款；
（二）中央财政拨款；
（三）国内企事业单位、社会团体和个人的捐款；
（四）港澳台同胞、海外侨胞、国际友人和团体的捐款；
（五）其他形式的捐赠。
第三条 基金的使用范围
以利息或定向捐款为全国公安英烈家属提供各种一次性补助。补助项目包括：烈士抚恤补助金、英烈子女助学金和英烈抚恤慰问金。
根据基金的筹集和收支情况，适时调整补助的范围和标准。
第四条 基金管理的组织机构为基金管理委员会，隶属于公安部政治部。委员会由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。其职责为：
（一）制订、修改基金管理规定；
（二）筹集基金；
（三）每半年听取一次有关基金筹集、运作和基金利息支出、发放情况的汇报；
（四）决定其他有关基金的重大事项。
第五条 基金管理委员会下设基金管理办公室。办公室由主任、副主任和工作人员若干人组成，日常工作机构设在公安部政治部人事训练局工资抚恤处。办公室的职责为：
（一）对外宣传工作；
（二）管理基金；
（三）审批、发放补助金、助学金和慰问金；
（四）每半年向基金管理委员会汇报一次基金筹集、运作和基金利息支出、发放的情况；
（五）不定期在公安部政治部内部刊物上刊登基金工作情况。
第六条 基金的管理
（一）基金财务工作由公安部装备财务局行政财务处兼管；
（二）建立专门账户，专款专用，专人管理；
（三）基金要严格按照国家金融政策和有关法律办事，积极实现稳妥的增值，其主要途径是购买国库券、债券或存入国家各商业银行生利取息，购卖或存放的选择必须以书面形式报经基金管理委员会主任委员批准后，方可进行；
（四）保持本金不动，以其利息支付补助款项；
（五）不定期在《人民公安报》上刊登捐款情况和补助对象一览表；
（六）每年接受一次审计，并在基金管理委员会会议上公布审计结果。
第七条 捐款的接收和回报
（一）接收汇款（包括银行汇款和邮政汇款）、支票（包括转账支票和现金支票）或现金；
（二）开具统一收据；
（三）对社会上捐款达到一定数额的单位和个人，颁发荣誉证书和荣誉卡。
第八条 烈士抚恤补助金的发放对象和标准
（一）发放对象：1997年1月1日后因公殉职并被批准为烈士的公安民警的家属；
（二）发放标准：10000元。
第九条 英烈子女助学金的发放对象和标准
（一）发放对象：2000年1月1日后在大专以上学校就读的所有烈士、因公牺牲和负伤致残（二等乙级以上）英模的子女；
（二）发放标准：
1、大专生：3000元；
2、本科生：5000元；
3、硕士生：6000元；
4、博士生：8000元；
5、博士后：10000元。
第十条 英烈抚恤慰问金的发放对象和标准
（一）发放对象和形式
1、在由公安部统一组织的重大节日慰问活动中，向烈士、牺牲和伤残的英模家属发放慰问金。
2、公安部及政治部领导看望英烈家属时，送上慰问金。
（二）发放标准：1000至2000元。
第十一条 各种抚恤补助金的申报、审批、发放程序
（一）由各地公安机关的政工部门根据本规定，分别填写《全国公安英烈抚恤补助金审批表》和《全国公安英烈子女助学金审批表》，逐级上报至基金管理办公室；《全国公安英烈抚恤慰问金审批表》由承办单位填写，直接报送基金管理办公室；
（二）以上各表经基金管理办公室主任批准后，作为支付各种补助金的依据，基金管理办公室将补助金和《全国公安英烈抚恤补助金发放通知书》一并寄往被补助对象所在单位；
（三）委托被补助对象所在单位（县级以上公安机关）的主要领导代表公安部和全国百万民警，将补助金和《全国公安英烈抚恤补助金发放通知书》送至被补助对象，并向基金管理办公室提供正式收据；慰问金可由指派人员直接送到被补助对象手中或按上述办法办理；
（四）支出结算以收款单位正式收据作为依据；因补助金直接送至被补助对象手中而无法提供正式收据的，由承办单位领导及经办人签字、盖章后入账。
第十二条 各种抚恤补助金的发放顺序
（一）有父母（或抚养人）无配偶的，发给父母（或抚养人）；
（二）有配偶无父母（或抚养人）的，发给配偶；
（三）既有父母（或抚养人）又有配偶的，各发半数；
（四）无父母（或抚养人）和配偶的，发给子女；
（五）无父母（或抚养人）、配偶和子女的，发给未满18周岁的弟妹；
（六）无上述亲属的，不发。
第十三条 各地公安机关人民警察，公安边防、消防和警卫部队官兵，铁路、交通、民航、森林、海关公安机构人民警察，适用本规定。
第十四条 本规定由基金管理办公室负责解释。
第十五条 本规定自公布之日起实施，原《全国公安英烈抚恤补助基金管理使用暂行办法》同时废止。



注册会计师审计法律责任的性质研究（上）
---- 现行注册会计师审计法律责任的理论缺陷

摘要：通说认为，独立审计的损害赔偿责任属民事责任，但根据民事责任理论，立法上不能准确界定注册会计师责任的形式与范围，司法实践中缺乏操作性，致使审计信息的使用人与注册会计师的合法权益均得不到公正的维护，影响我国独立审计业的健康发展。本文通过分析独立审计的法律关系，指出现行注册会计师的民事责任理论的缺陷，进而揭示了注册会计师审计损害赔偿责任的经济法责任性质，为具体确定注册会计师审计打下理论基础。
关键词：注册会计师，独立审计，经济法责任

注册会计师审计也称为民间审计、社会审计或者独立审计，本文使用的“独立审计”与“注册会计师审计”是同义词。在我国，自独立审计制度恢复以来，长期以追究注册会计师的行政责任为主，近年来注册会计师承担民事责任的案件日益增多，注册会计师民事责任的理论研究一度成为热点，但是，由于民事责任理论的局限性，使立法和司法实践举步维艰。

一、关于注册会计师民事责任的学说
传统的民法理论对注册会计师的民事责任分为两类，一类是对委托人的责任，一类是对第三人的责任。由于提供审计服务的注册会计师一般与委托人有明确的合同关系，其民事责任的性质基本没有争议，但对第三人的民事责任属于什么性质，众说纷纭，归纳起来，具有代表性的有三种学说：契约责任说，侵权责任说和独立责任说。
（一）契约责任说
在大陆法系国家，普遍将律师、注册会计师、建筑师等专家的责任定位于契约责任，法国、意大利等国甚至将医疗过失引发的诉讼，直接以合同关系来追究医师的责任。大陆法系民法理论一般认为，专家与委托人之间的关系是一种合同关系，其法律责任自然应当是契约责任。专家与第三人虽然没有明确的订立合同的行为，但是可以基于一定的事实认定他们之间存在“事实的合同关系”，纳入合同责任的范围。也有学者绕开法律关系，通过比较追究专家契约责任和侵权责任难易程度，来寻求支持契约责任说的理由。如日本学者下森定认为：在追究专家的责任也可采侵权责任构成的情形，契约关系上的诸事实，作为判断的材料，在债务的内容、注意义务的程度、故意过失及不完全履行的判定、其主张和举证责任以及损害赔偿额的算定等方面，采契约责任构成可作更精细、合理的处理，予以说明也要容易些。[1]
（二）侵权责任说
在英美法系，专家对第三人的民事责任主要是侵权责任，其责任制度是通过判例逐步发展和完善的。大陆法系的许多学者也支持侵权责任说，他们认为，如果将专家对委托人应当承担的责任视为契约责任还说的过去，因为他们之间毕竟存在委托合同关系，至于具体责任承担上可以有契约责任与侵权责任竞合来弥补契约责任说的不足。但是，很多专家责任是因侵害委托人以外的第三人引发的，对于注册会计师来说，他提供的审计信息更多的是第三人采用，其责任更多是针对第三人的责任。把注册会计师与第三人的关系认定为契约关系过于牵强，理论上是有害的，只能模糊契约关系与侵权关系的界线；实践中是行不通的，牵强的理论完全脱离现实，无法指导对纠纷的裁判。所以，注册会计师对第三人的民事责任不是契约责任，只能是侵权责任。
（三）独立责任说
侵权责任说一针见血的指出了契约责任的诟病，但自身也陷入难以自圆其说的困境。侵权责任是一种对世责任，无论受害人是谁，只要侵权行为满足构成要件，就必须对相对人承担责任。而现实中，注册会计师对公众公司公布的会计信息提供鉴证服务实质上是为证券市场提供公共信息，该审计信息的失真，对整个证券市场及其广大投资者都会产生影响，如果按照侵权责任理论，注册会计师的不法行为应当对所有受损者承担责任。然而，循着这种理论逻辑，势必加重注册会计师的责任，对这项职业的发展造成巨大的制度障碍，这是注册会计师职业的不幸，更是社会发展的不幸。于是学者纷纷寻找其他的出路，提出了独立责任说。
独立责任说认为注册会计师承担的民事责任是一种信赖责任，[2] 所谓信赖责任是指注册会计师作为信息的提供者应当对信赖信息的第三人所造成的损失承担责任，信赖信息的第三人首先要是信赖并采用审计信息的人，其次要是注册会计师事先已经预知或者可以预知的人。因此，此说对第三人分为三类：已知的使用人（known user）、已预见的使用人(Foreseen User) 和可预见的使用人(Foreseeable User)。

二、注册会计师民事责任学说的理论缺陷
注册会计师责任的研究，囿于民事责任的形式，提出了三种学说，实质上这三种学说都不同程度地突破了传统民法的理论体系，不但破坏了民法理论的完整性，而且在理论上仍然对现实无法给予圆满的解释。民事责任主要有两种形式，一种是契约责任，另一种是侵权责任。契约责任是契约当事人一方不履行约定义务并因此使另一方遭受损害时，法律认可此种损害的赔偿而产生的责任。侵权责任则是法律认可契约不执行以外的所有损害赔偿所产生的责任。[3] 在责任产生的原因、责任能力、责任范围、归责原则、免责事由和诉讼时效等方面都有明显的区别，但最本质的区别在于违反义务的性质和责任的目的两个方面。为了行文简洁，我们只从这两个方面展开说明独立审计的法律责任既不同于违约责任也不同于侵权责任。
（一）民事义务与独立审计义务的异质性
契约是当事人自由缔结的“法律”，契约的强制力来自意思自治。契约义务是依据契约当事人的意思产生的，只能由交易当事人的意思表示而创立。也就是说，契约责任是当事人违反了意定的义务所应当承担的在法律上的不利后果，这个意定的义务只要不是违反国家强制法，无论是什么，当事人都应当遵守。而且这个意定的义务仅仅对同意契约的当事人有拘束力，任何当事人以外的第三人都不必受此义务约束。与此相对，侵权义务则是由法律强加的义务，对所有人都普遍适用，与人们的意思无关。正如温菲尔德（Winfield）所说：“人们之所以可以对契约和侵权加以区别，是因为，在侵权中义务主要由法律规定，而在契约中义务是由当事人自己确定”[4] 侵权义务是对整个世界所承担的义务，而契约义务则是仅对另一方契约当事人所承担的义务；侵权义务是由法律强加的义务，而契约义务则是由当事人确定的义务。
以上关于契约义务和侵权义务的描述，包含两个方面的内容，一是义务针对的主体，也就是与义务相对的权利主体，二是义务的来源。就权利主体而言，在契约关系中，是指特定的契约相对人，任何契约当事人以外的第三人既不能从中获益也不应受损。在侵权关系中，任何受害人都可以就自己的损失对加害人主张权利，只要受害人受到的侵害与加害人的不法行为有因果关系，加害人有过错。就义务的来源而言，契约义务只能是意定的，侵权义务只能是法定的。下面我们来考察独立审计义务是否满足民事义务性质的这两方面的内容。
前已述及，独立审计的义务是一种注意义务，注意义务概念起源于英国，通过英国判例的应用逐步得到完善。注意义务的一般原则是在1932年的Donoghue v. Stevenson案[5] 中形成的，也就是后人所称的“邻居规则”（neighbor principle），所谓邻居规则指的是一个人应当对邻居尽到合理的爱护。“邻居”实质上是对注意义务的相对人所作的一种限制，指义务人的行为可以直接或密切影响到的人。后人将邻居规则具体化，确定了判断注意义务的三阶段标准：（1）对损害的预见性（foresee ability）；（2）当事人之间关系的接近性(proximity)；（3）在满足上述两点的前提下，还应注意判断是否正当与合理(just and reasonable)。[6] 从这三阶段标准来看，注意义务的确定是非常模糊的，无法通过法律规定下来，只能通过法官的自由裁量权来把握。
从上述注意义务的产生来看，注意义务不是由契约规定的，“对邻居尽到合理的爱护”并不需要与“邻居”达成民法意义上的契约。当然，随着契约法的现代化，也产生了“附随义务”的概念，现代契约法中注意义务是附随义务的一种，但独立审计的注意义务是主义务，与契约法中所称的注意义务在内涵上是有区别的。在独立审计中，虽然存在委托人与注册会计师签订委托协议，而实质上，委托人是广大利益相关者的代理人，委托协议可以视作为利益相关者与注册会计师达成的契约。但是，注意义务并不能通过这种契约来约定，它相当程度上是由职业属性决定的，其内核反映在注册会计师协会制定的职业准则之中，因此，独立审计义务不是民法意义上的契约义务。同样，注意义务的模糊性，决定了它不能由法律明确规定，因此，独立审计义务也不是侵权义务。
从独立审计委托合同的主体来看，独立审计契约义务的相对人为审计委托人，如果仅有委托人才能追究审计失败的赔偿责任，那么审计责任就失之过窄，不利于保护受害人的正当权益。虽然我们可以将企业利益相关者视作是契约的当事人，但这是基于社会化契约理念产生的概念，完全背离了传统民法契约的本质特征。因此，证券市场独立审计损害赔偿责任不能归于传统契约责任的范围。从侵权关系上看，在有证券市场以来，可以主张受审计失败侵害的主体从来不是所有的利益受侵害的人。在证券市场独立审计中，独立审计信息的使用人是所有的企业利益相关者，但并不是所有的企业利益相关者在使用失真的审计信息后都可以寻求救济。在美国，1931年以前，证券市场上受审计失败侵害的第三者是得不到法律救济的。1931年的Ultramares Corporation v. Touche 案开创了已知的第三者（Known User）受审计失败侵害后可以要求注册会计师赔偿的先河；后来美国《侵权法重述》把第三者的范围扩大到已预见的第三者（Foreseen User）；1983年Rosenblum v. Adler 案再次把获得救济的第三者扩大到所有可预见的第三者（Foreseeable User）。[7] 其间，对第三者救济的范围也有反复，这主要是法官们结合经济发展的情势、证券市场的稳定程度等社会公共因素，使自由裁量权的结果。从上可知，证券市场的审计失败只对一定范围内的受害人承担责任，而且这个范围并不是固定的，它的边界十分模糊，这与对“整个世界”承担责任的侵权理论很难吻合，因此，独立审计责任也不是侵权责任。
（二）民事责任与独立审计责任的殊途性
传统民事责任理论通说认为，民事责任的目的是为了补偿受害人遭受的损失，即所谓无损失即无责任。所谓损失应当包括不该减少的利益减少和应该增加的利益增加。契约责任是为了保护契约权利人对契约义务人所作允诺享有的期待利益，而侵权责任是保护期待利益以外的利益。侵权法保护的具体利益包括：人格利益、对有形物享有的利益和各种无形利益。而就审计的法律责任而言，后面我们会具体说到，它保护的是一种信赖利益，这种信赖利益与其说是信息使用人对具体审计信息的信赖，或者是对提供审计信息的特定的注册会计师的信赖，不如说是信息使用人对审计制度和信息披露制度的信赖。因为，绝大多数的审计信息使用人根本不了解审计信息提供人实际的状况，也不必了解他们的状况。前面我们已经详细论证过，设立证券市场独立审计制度就是要节约交易成本，提高利益相关者的成本收益率，[8] 如果要求信息使用人在使用审计信息之前，先去考察提供审计信息的注册会计师的资信状况，必然大大增加利益相关者的成本，从而大大增加社会总成本，有悖设立审计制度的初衷。因此，利益相关者的信赖利益是建立在信赖社会的基础上，审计失败损害的利益本质上是社会利益，在注册会计师的财产责任方面，注册会计师形式上是对具体的利益相关者个体承担责任，实质上是对整个社会承担责任。也就是说，审计责任是一种社会责任，形式上是给予具体的利益相关者适当的经济补偿，实质上是对整个社会多支出的成本进行补偿。虽然其形式与民事责任相似，但本质是不同的。至少，民事责任主张对受害者的合理损失都应补偿，而注册会计师的财产责任可能只对部分受害者进行全部或者部分补偿，其补偿的大小取决于社会成本受损的程度。
（三）信赖利益：对民事责任的超越
独立责任说认为注册会计师审计责任是一种信赖责任，其思想渊源可追溯到富勒的信赖理论。信赖理论发端于自由市场向垄断发展的时代，大家知道，古典契约法是与自由市场经济相适应的，它为自由市场的经济行为提供自由的保障，其核心原则是意思自治或者说是合同自由。但是随着经济的现代化，统帅古典契约法的这个原则遭受越来越严重的冲击，理论家们忙着寻求新的解释。在这样的背景下，1936-37年，美国法学家富勒（Fuller）与他的学生帕迪（Perdue）合作发表了著名的论文《合同损害赔偿中的信赖利益》，提出了信赖理论，[9] 20年后，引发了契约法领域乃至整个法学的地震。
富勒把契约看作是人们自觉地通过事先的约定来约束自己将来的行为的法律，当事人在缔约时为自己制定了“罚则”，即违约时要承受约定损害赔偿的不利后果。富勒以损害赔偿的范围为基础把契约利益分为三类：期待利益、信赖利益和返还利益。所谓期待利益，是指合同约定的利益，如果合同一方当事人违约，相对人一般可以得到相当于预期利益的赔偿，这种保护相当于合同得到适当履行的状态。可见，富勒的期待利益基本等同于大陆法所称的履行利益。所谓信赖利益，指合同当事人因对约定的信赖而作的付出，违约人对受害人的这部分损失也应当赔偿。所谓返还利益，是指违约人应当返还受害人因约定而支付给违约人的利益。这两种保护相当于回复到合同约定以前的状态。
保护期待利益是传统契约责任损害赔偿的一般原则，但富勒对为什么契约责任以保护期待利益为原则产生了疑问。从亚里士多德以来的正义的基准来看，对返还利益和信赖利益的干预是为了恢复原状，属“矫正的正义”，而对期待利益的干预是促使新的状况发生，是“分配的正义”，相比较而言，后者更不应受到干预，为什么契约责任反倒把干预期待利益作为一般原则，而把干预返还利益和信赖利益作为例外呢？富勒通过论证指出：“期待利益的保护原则实际上以信赖利益的保护为目的。” [10]
于是，信赖理论在富勒那里就成为契约责任的一般原则，它在理论上突破了合同的相对性，使事实上的契约关系成为可能。不仅如此，富勒的继承者麦克尼尔把信赖利益从契约关系扩展到整个社会关系，建立起必将对法学领域产生深刻影响的关系契约说，完全突破了传统民法的理论基础，进入了新的法学领域。

三、独立审计的非财产责任不是行政责任
我们说独立审计责任是社会责任，承担社会责任的形式不但应当有财产责任，而且应当有非财产责任。这种非财产责任我们定名为“教育、惩戒责任”，简称“惩诫责任”。惩诫是指行业自律组织对注册会计师违反行业准则的行为进行处罚的一种行业内部制度，包括警告、停业学习、暂停执业、不予注册和撤销注册等方式。行业协会作为社会团体，代表会员整体的利益，某一特定的会员因违反行业的技术准则和职业道德规则，必然损害整个行业的声誉，因此行业协会有义务追究违规者的责任。虽然这种责任起初是行规责任，不是法律责任，但是，国家在确立独立审计制度时，把这种责任作了法律化，使行业协会追究责任成为法律责任。惩诫的目的是保证行业较高的声誉，维护审计信息使用者的信赖，提高审计的质量和净化审计市场。
行业自律是现代市场经济的典型特征之一，这种制度安排最大的优势是使国家的经济职能与政治职能准确地分离成为可能。我们前面已经提到，国家的经济职能是一种代理职能，代理的是社会公众的财产权利，这种权利自洛克的理论起就是公众不可让渡的权利，[11] 但政治职能不同，它是人们让渡的那部分权利形成的，直接体现为国家的强制力。如果国家的经济职能与政治职能不能很好的分离的话，国家通过强制力就有可能侵蚀社会公众的财产权利和自由，形成代理人侵害现象。所以，现代国家行使经济职能时，并不直接行使的代理权，而是通过法律设立“第三部门”代为行使，使国家既履行了作为代理人的经济职能，又避免了对公民权利的侵害。于是，行业组织自律管理成为现代经济普遍采用的方式。
我国计划经济时代那种统包统管的方式正在向行业自律的方式转化，国家追究注册会计师行政责任的合理性和法理基础正在发生根本的变化。但是，对于证券市场而言，行政管理并不能完全退出。由于证券市场的人为化和复杂化，在一定程度和一定范围上还需要政府介入进行行政管理，政府对证券市场的行政管理通常称为证券监管，证券监管的存在决定了证券的行政责任的存在。[12] 国家证券监督管理部门通过追究违法人的行政责任保障监管的效力，如我国注册会计师违反法律法规，在对公众公司的审计中严重失误或者故意欺诈，证券监督管理委员会（证监会）对注册会计师及其事务所可以作出处分或处罚。但行政责任与行业自律组织的惩诫有很大不同，对注册会计师追究行政责任的主体是行政机关或授权组织，我国证券市场上具体为证监会，而对注册会计师的惩诫的主体是注册会计师协会；行政责任的性质是对注册会计师违反行政法律或其他法律的行为进行制裁，而惩诫主要是对会员违反了行业准则的行为进行制裁；行政处罚一事不再罚，而惩诫不能代替行政处罚，也不能代替对有索取权的受害人承担经济赔偿；行政责任的直接目的是保证监管关系稳定,保障证券市场的正常运转，而惩诫的目的是保护行业的声誉，保证审计职业的价值；另外惩诫的方式与行政责任的方式也多有不同。
从责任目的上考察，独立审计责任既不同于民事责任，也不同于行政责任，民事责任主要目的是对个人损失的补偿，而独立审计责任形式上是对个人损失进行部分补偿，而实质是对社会成本损失作弥补，注册会计师不可能也不应该给予每一个受损者完全补偿；行政责任的主要目的是为了维护管理秩序，而独立审计责任主要目的是为了维护行业地位和价值。因此，独立审计责任既不是民事责任，也不是行政责任，而是一种新的责任形式，即经济法责任。

注：
[1] [日]下森定：《论专家的民事责任的法律构成与证明》，梁慧星主编《民商法论丛》第5卷，法律出版社1996年版。
[2] 参见陈春山：《证券交易法论》，台湾五南图书出版公司1999年版，第308页。
[3] 张民安：《过错侵权责任制度研究》，中国政法大学出版社2002年版，第154页。
[4] Winfield, Province of the Law of Torts, p.40. 转引自张民安：《过错侵权责任制度研究》，中国政法大学出版社2002年版，第154页。
[5] Donoghue v. Stevenson [1932] A.C. 562, 580 (HL). See Robert J. Shoop, Identifying a Standard of Care, http://www.principals.org/news/pl_idstandardcare_0302.cfm.
[6] 参见徐爱国：《英美侵权行为法》，法律出版社1999年版，第73页。
[7] 参见周志诚：《注册会计师法律责任----中国海峡两岸案例比较研究》，上海财经大学出版社2001年版，第37-38页。
[8] 参见肖义方：《注册会计师审计法律责任的性质研究（中）》。
[9] 参见[美]富勒、帕迪：《合同损害赔偿中的信赖利益》，梁慧星主编《民商法论丛》第7卷，法律出版社1998年版，第410页以下。