中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行关于个体经济户和个人使用支票结算基本规定
作者:法律资料网 时间:2024-05-20 02:50:44 浏览:9250
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中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行关于个体经济户和个人使用支票结算基本规定
中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行关于个体经济户和个人使用支票结算基本规定
1986年1月27日，中国人民银行等
根据个体经济户和个人经济活动的特点和现行支票管理的要求，作以下基本规定：
一、个体经济户使用支票必须具备的条件。
（一）在县级（城市区级）及其以上工商行政管理部门登记，并发有营业执照。
（二）有固定营业门面或加工场所。
（三）确有转帐结算的需要。
（四）在银行开立存款帐户，帐户上须保持一定的余额。
个人使用支票结算，须在试办的储蓄所开立活期支票储蓄帐户。
二、个体经济户和个人使用支票的规定。
（一）必须在银行帐户的存款余额内使用支票，不准签发空头支票，套取资金。
（二）不准出租、出借支票或转让给他人使用，严禁利用支票进行违法、违纪活动。
（三）不准签发远期支票，要在支票有效期内使用。
（四）应建立银行存款帐，定期与银行核对帐务。
三、银行对个体经济户和个人使用支票的管理。
（一）对个体经济户申请开立支票存款帐户应加强审查。符合条件的，才能在银行开立支票存款帐户；开户以后，应对其经济往来进行审查，发现问题及时采取措施。
（二）对个体经济户或个人出售支票，原则上只准一次1本，用完续领。出售时，必须在支票上加盖个体经济户或个人使用字样，并记录支票号码。个体经济户或个人结清帐户时，必须如数收回剩余支票，并加盖作废戳记，妥善处理。
（三）对个体经济户和个人使用支票结算，银行应按“先付后收、收妥入帐”的原则办理。
（四）对个体经济户和个人签发的空头支票，不论什么原因都应按照票面金额处以1％的罚金；对不听劝告多次签发空头支票的，应停止其使用支票结算；对出租支票或利用支票搞违法活动的，停止其使用支票，并及时反映有关部门依法处理。
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当前加强公安宣传思想文化工作几点思考
苏安忠
今年是贯彻党的十七大精神的开局之年，是北京奥运会举办之年，也是庆祝改革开放三十周年、知青上山下乡四十周年、转业官兵开发建设北大荒五十周年等庆祝活动，可以说大事多、要事多、喜事多。在这样关键的历史性阶段，公安机关要完成党和人民赋予的重任，最根本的是要用科学的思想理论武装公安民警的头脑，打牢“立警为公，执法为民”的思想基础，把公安民警的思想和行动迅速统一到“三个代表”重要思想的要求上来，以科学发展观为统领，造就一支政治坚定、思想过硬、作风优良的公安队伍。这既是对公安宣传工作提出的迫切要求，也是做好各项公安工作的前提保证。
一是要紧紧围绕公安工作中心任务，唱响宣传思想文化主旋律。
深入学习宣传贯彻党的十七大精神是当前和今后一个时期宣传思想文化战线的首要政治任务,必须采取有效措施,不断向深度和广度推进。要全面准确深入地宣传党的十七大精神,大力宣传高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持中国特
色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系的重大意义
和深刻内涵,以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实
科学发展观，引导全警把思想统一到党的十七大精神上来。公安宣传必须围绕公安中心工作任务，在公安机关维护社会稳定、重大专项打击、专项整治行动、深化改革及改革措施、队伍建设等方面突出进行宣传，充分利用新闻传媒，坚持正面的宣传报道，用正确的舆论引导人。充分发挥和挖掘报刊、电视、广播等传统媒体的作用，同时还要积极开辟新的宣传阵地，利用网络等现代传媒，使公安宣传信息以最快的速度传播给公众。同时，在新闻宣传内容上，要大力宣传公安工作中的成绩和队伍建设方面经验，大张旗鼓地报道公安队伍的主流和成绩，热情洋溢地讴歌公安民警“立警为公、执法为民”的感人事迹，通过大量的宣传，为公安工作营造良好的舆论氛围，争取人民群众的理解和支持，最大程度地获得公安新闻宣传工作社会效益。
二是要增强公安思想文化宣传的时代感和紧迫感。
加快推进公安正规化建设，是新形势下对公安工作的新要求，我们必须清楚地掌握了解每个阶段公安工作的中心任务和队伍建设等大政方针，坚持把公安宣传工作置于“三个代表”重要思想和“十七大”精神的指导之下，放到党和国家工作的大局，放到公安工作和队伍建设的全局去思考、去研究，充分认识做好新形势下公安宣传思想工作的极端重要性和紧迫性，增强时代感、光荣感、责任感和使命感。从某种意义上说，这也是促进公安宣传工作效能充分发挥的重要保证和动力源泉。随着公安机关改革步伐的加快，公安思想也在发生着深刻的变革，在整个公安队伍中掀起了一场执法思想上革命，并以执法为民思想为基础，全面加强公安队伍正规化建设，公安宣传工作由此被摆在了更加突出的位置上，肩负着更为重要的使命。公安宣传工作要与公安工作和队伍建设的进程同步，紧紧抓住有利契机，总结经验，理清思路，以与时俱进、开拓创新的工作状态，推动公安宣传工作向前发展，为圆满完成各项公安工作和队伍建设任务提供重要的舆论和思想保障。
三是要加大公安思想文化宣传的深度。
强化公安思想文化宣传工作，首先要造就一支高素质的公安宣传干部队伍。以加强宣传队伍素质建设为重心，大力提高公安宣传干部队伍的整体素质，是增强公安宣传工作能力，提高公安宣传工作质量，更好地发挥公安宣传工作职能的重要保证。因此，必须着眼长远，科学培养，努力造就一支政治合格、业务精通、作风优良的公安宣传干部队伍，才能保证和促进公安宣传工作全面、协调和可持续发展。同时要求我们的宣传干部要站的高、看得远，观察事物不是浅尝辄止，停留在表面的感性认识阶段，而是善于思考，善于追求，力求下功夫由表及里地找出现象后面的本质东西，捕捉事物内部规律，从而有所发现、发明和创新，以科学的独具的慧眼观察总结，以达到更好的宣传报道效果和目的。
四是要认真遵循公安思想文化宣传的原则。
胡锦涛总书记在同全国宣传思想工作会议代表座谈时强调指出：“只有把握时代脉搏、反映时代精神、贴近现实生活、引领人民思想的文化，才能始终赢得人民，才能始终成为社会进步的先导”。我们公安思想文化宣传同样也必须贴近生活、贴近基层，怀着对公安事业、公安工作的热爱，怀着对战友、同志的真情，去努力挖掘宣传的对象。切身体验基层公安工作艰辛和曲折，掌握第一手材料，才能创作出真实感人、有感召力、有影响力的作品。以全面贯彻科学发展观和构建和谐社会重大战略思想为指导，以宣传、贯彻十七大为主线，以推动各项公安工作目标为根本任务，紧密围绕公安工作中心任务，突出重点、全面创新公安思想宣传文化工作，充分发挥以理论武装、舆论引导、文化建设、构建和谐为重点的服务保证作用，为实现公安正规化建设快速发展提供强大精神动力、思想保证、舆论支持和文化条件。
五是要牢牢把握宣传思想工作的领导权和主动权。
进一步创新思路，强化措施不断巩固壮大主流思想舆论，要强化领导责任，切实把宣传思想工作和文化建设摆上重要工作日程，与其他工作同部署、同落实，确保公安思想文化宣传取得实效。要加强公安思想文化宣传队伍建设，不断优化人员结构，加强教育培训和实践锻炼，努力提高宣传思想工作者的综合素质和业务水平。要大力加强公安思想文化宣传队伍建设，努力提高基层公安思想文化宣传队伍的整体素质。对宣传思想和文化工作者，要政治上关心、工作上支持，努力创造良好的工作环境，充分激发宣传思想和文化工作者的创作热情和艺术灵感，鼓励他们多创精品、多出力作。同时还要严格考核奖惩，进一步建立完善考核激励机制，把公安思想文化宣传工作和文化建设纳入综合考核体系，严格兑现奖惩，充分激发和调动全警各级抓好宣传思想工作和文化建设的自觉性和主动性，扎实推动各项工作深入开展。把握形势 提高认识，创新思路，全力推动公安思想文化宣传工作再上新台阶。
总之，要做好新形势下的公安宣传工作，必须坚持用“三个代表”重要思想和科学发展观为统领，认真研究新形势下公安宣传工作的规律和特点，积极探索提高宣传工作效能的新途径、新机制、新办法，牢牢占领宣传思想阵地，把握公安宣传工作的主动权，围绕公安工作和队伍建设的大局和中心任务，开拓思路，创新工作，增强公安宣传工作的吸引力、感染力和创造力，为公安队伍树立形象、凝聚警心、激励斗志，以良好的精神状态投身到各项公安保卫工作提供强大的精神动力、舆论支持和思想保证。
关于中国环境管理体制改革的若干构想
屈振辉
【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想
环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。
[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.
苏安忠
今年是贯彻党的十七大精神的开局之年，是北京奥运会举办之年，也是庆祝改革开放三十周年、知青上山下乡四十周年、转业官兵开发建设北大荒五十周年等庆祝活动，可以说大事多、要事多、喜事多。在这样关键的历史性阶段，公安机关要完成党和人民赋予的重任，最根本的是要用科学的思想理论武装公安民警的头脑，打牢“立警为公，执法为民”的思想基础，把公安民警的思想和行动迅速统一到“三个代表”重要思想的要求上来，以科学发展观为统领，造就一支政治坚定、思想过硬、作风优良的公安队伍。这既是对公安宣传工作提出的迫切要求，也是做好各项公安工作的前提保证。
一是要紧紧围绕公安工作中心任务，唱响宣传思想文化主旋律。
深入学习宣传贯彻党的十七大精神是当前和今后一个时期宣传思想文化战线的首要政治任务,必须采取有效措施,不断向深度和广度推进。要全面准确深入地宣传党的十七大精神,大力宣传高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持中国特
色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系的重大意义
和深刻内涵,以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实
科学发展观，引导全警把思想统一到党的十七大精神上来。公安宣传必须围绕公安中心工作任务，在公安机关维护社会稳定、重大专项打击、专项整治行动、深化改革及改革措施、队伍建设等方面突出进行宣传，充分利用新闻传媒，坚持正面的宣传报道，用正确的舆论引导人。充分发挥和挖掘报刊、电视、广播等传统媒体的作用，同时还要积极开辟新的宣传阵地，利用网络等现代传媒，使公安宣传信息以最快的速度传播给公众。同时，在新闻宣传内容上，要大力宣传公安工作中的成绩和队伍建设方面经验，大张旗鼓地报道公安队伍的主流和成绩，热情洋溢地讴歌公安民警“立警为公、执法为民”的感人事迹，通过大量的宣传，为公安工作营造良好的舆论氛围，争取人民群众的理解和支持，最大程度地获得公安新闻宣传工作社会效益。
二是要增强公安思想文化宣传的时代感和紧迫感。
加快推进公安正规化建设，是新形势下对公安工作的新要求，我们必须清楚地掌握了解每个阶段公安工作的中心任务和队伍建设等大政方针，坚持把公安宣传工作置于“三个代表”重要思想和“十七大”精神的指导之下，放到党和国家工作的大局，放到公安工作和队伍建设的全局去思考、去研究，充分认识做好新形势下公安宣传思想工作的极端重要性和紧迫性，增强时代感、光荣感、责任感和使命感。从某种意义上说，这也是促进公安宣传工作效能充分发挥的重要保证和动力源泉。随着公安机关改革步伐的加快，公安思想也在发生着深刻的变革，在整个公安队伍中掀起了一场执法思想上革命，并以执法为民思想为基础，全面加强公安队伍正规化建设，公安宣传工作由此被摆在了更加突出的位置上，肩负着更为重要的使命。公安宣传工作要与公安工作和队伍建设的进程同步，紧紧抓住有利契机，总结经验，理清思路，以与时俱进、开拓创新的工作状态，推动公安宣传工作向前发展，为圆满完成各项公安工作和队伍建设任务提供重要的舆论和思想保障。
三是要加大公安思想文化宣传的深度。
强化公安思想文化宣传工作，首先要造就一支高素质的公安宣传干部队伍。以加强宣传队伍素质建设为重心，大力提高公安宣传干部队伍的整体素质，是增强公安宣传工作能力，提高公安宣传工作质量，更好地发挥公安宣传工作职能的重要保证。因此，必须着眼长远，科学培养，努力造就一支政治合格、业务精通、作风优良的公安宣传干部队伍，才能保证和促进公安宣传工作全面、协调和可持续发展。同时要求我们的宣传干部要站的高、看得远，观察事物不是浅尝辄止，停留在表面的感性认识阶段，而是善于思考，善于追求，力求下功夫由表及里地找出现象后面的本质东西，捕捉事物内部规律，从而有所发现、发明和创新，以科学的独具的慧眼观察总结，以达到更好的宣传报道效果和目的。
四是要认真遵循公安思想文化宣传的原则。
胡锦涛总书记在同全国宣传思想工作会议代表座谈时强调指出：“只有把握时代脉搏、反映时代精神、贴近现实生活、引领人民思想的文化，才能始终赢得人民，才能始终成为社会进步的先导”。我们公安思想文化宣传同样也必须贴近生活、贴近基层，怀着对公安事业、公安工作的热爱，怀着对战友、同志的真情，去努力挖掘宣传的对象。切身体验基层公安工作艰辛和曲折，掌握第一手材料，才能创作出真实感人、有感召力、有影响力的作品。以全面贯彻科学发展观和构建和谐社会重大战略思想为指导，以宣传、贯彻十七大为主线，以推动各项公安工作目标为根本任务，紧密围绕公安工作中心任务，突出重点、全面创新公安思想宣传文化工作，充分发挥以理论武装、舆论引导、文化建设、构建和谐为重点的服务保证作用，为实现公安正规化建设快速发展提供强大精神动力、思想保证、舆论支持和文化条件。
五是要牢牢把握宣传思想工作的领导权和主动权。
进一步创新思路，强化措施不断巩固壮大主流思想舆论，要强化领导责任，切实把宣传思想工作和文化建设摆上重要工作日程，与其他工作同部署、同落实，确保公安思想文化宣传取得实效。要加强公安思想文化宣传队伍建设，不断优化人员结构，加强教育培训和实践锻炼，努力提高宣传思想工作者的综合素质和业务水平。要大力加强公安思想文化宣传队伍建设，努力提高基层公安思想文化宣传队伍的整体素质。对宣传思想和文化工作者，要政治上关心、工作上支持，努力创造良好的工作环境，充分激发宣传思想和文化工作者的创作热情和艺术灵感，鼓励他们多创精品、多出力作。同时还要严格考核奖惩，进一步建立完善考核激励机制，把公安思想文化宣传工作和文化建设纳入综合考核体系，严格兑现奖惩，充分激发和调动全警各级抓好宣传思想工作和文化建设的自觉性和主动性，扎实推动各项工作深入开展。把握形势 提高认识，创新思路，全力推动公安思想文化宣传工作再上新台阶。
总之，要做好新形势下的公安宣传工作，必须坚持用“三个代表”重要思想和科学发展观为统领，认真研究新形势下公安宣传工作的规律和特点，积极探索提高宣传工作效能的新途径、新机制、新办法，牢牢占领宣传思想阵地，把握公安宣传工作的主动权，围绕公安工作和队伍建设的大局和中心任务，开拓思路，创新工作，增强公安宣传工作的吸引力、感染力和创造力，为公安队伍树立形象、凝聚警心、激励斗志，以良好的精神状态投身到各项公安保卫工作提供强大的精神动力、舆论支持和思想保证。
关于中国环境管理体制改革的若干构想
屈振辉
【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想
环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。
[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.
