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建议制订一部调控司法程序行为的法律
——《中华人民共和国司法诉讼法》

江苏袁为国律师事务所：袁为国

核心提示：国家有告公民的法律，有告行政机关的法律，唯独就没有能够告司法机关的法律。司法机关在诉讼过程中的具体程序行为违法，得不到法律的审查和纠正，游离于法律的调控之外。
所以，当前最迫切的并不是对现行的各个《诉讼法》进行一而再、再而三的修订，而是狠抓现行法律能否得到实际执行。当前，现行法律对司法机关来说，可执行、也可不执行。全国上下，怨言甚多，所以，当前最迫切的是制订一部《司法诉讼法》，将司法机关的司法程序行为纳入法律可诉范围。

一、我国制订《司法诉讼法》的必要性。
　　公民、法人或者其他社会组织之间发生民事权益纷争，权利人可向人民法院起诉，请求法律的支持和保护，依据的是《民事诉讼法》。公民或法人涉嫌犯罪，公安机关进行侦查、检察机关审查起诉、法院进行审判，依据的是《刑事诉讼法》。公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，可向法院起诉，请求予以变更或撤销，依据的是《行政诉讼法》。
　　从理论上讲，三大诉讼法形成了一个完整的程序法体系，各种实体法的贯彻实施有了程序法的保证。但实践中存在着一种不容忽视的现象，人民法院、人民检察院以及公安机关（以下统称司法机关）在各种诉讼程序过程中，存在着诸多不执行程序法或者不正确地执行程序法的行为，使得这些保证实体法贯彻实施的程序法自身难以得到严格的贯彻实施。
　　我们仅列举司法程序中屡见不鲜的一些事实：
　　——我国《民事诉讼法》规定，人民法院认为当事人的起诉不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。但有些人民法院对一些认为“难办”的起诉既不受理，也不制发不予受理的裁定，当事人无法就此提起上诉，形成告状无门的窘境；
　　——我国《民事诉讼法》规定，利害关系人因情况紧急，可申请人民法院采取财产保全措施，而有些法院对此种申请或置之不理，或拖延办理；
　　——对权利人申请执行的案件，由于法院执行人员怠于执行，拖延时日后，被执行人失去执行能力，使得权利人本可以得到实现的权益归于消灭；
　　——法律对公、检、法三机关办案均有时限的规定，而有些司法机关任意延长办案时间；
　　——法律对羁押人犯有严格的时间规定，而有些司法机关关押人犯不受法定期限的约束；
　　——法律规定犯罪嫌疑人、被告人享有获得辩护权，犯罪嫌疑人、被告人的辩护律师可以会见被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，而有些司法机关设置重重障碍，使得这些权利无法行使；
　　——法律对诉讼费用的收取有明确的标准，在实际上，人民法院超标准收费的现象普遍地存在着。
　　可以说，司法机关在诉讼过程中不能严格执行程序法的现象十分普遍，其范围远远不止以上所列举的这些情况。司法机关在诉讼过程中不能正确执行程序法的行为，往往严重地损害着诉讼当事人的合法权益，阻碍着各种实体法的贯彻实施。由于现行的法律对司法机关程序违法行为缺乏评判纠正的程序依据，诉讼当事人为了解决这些问题，往往不得不到处上访、喊冤。即使将这些问题反映到上级领导机关，因缺乏纠正的程序规定，最终还是不了了之。所以，社会上众多人士感叹道，国家有告公民的法律，有告行政机关的法律，唯独就没有能够告司法机关的法律。司法机关在诉讼过程中的具体程序行为违法，得不到法律的审查和纠正，游离于法律的调控之外。
　　我国虽有一部《国家赔偿法》作为国家机关侵犯公民合法权益的一种经济补偿手段，但是由于在国家司法赔偿之前有一个确认程序，有哪一家司法机关肯轻易地承认自已办错了事情呢？谁愿意确认自已的行为是违法的呢？加之国家司法赔偿的范围十分狭窄，条件十分的苛刻，权益被侵害的当事人实际上是很难得到公正赔偿的。更为重要的是，国家司法赔偿仅仅是大错铸成以后的一种消极赔偿，并不能使司法机关在诉讼过程中的具体程序违法行为在铸成大错之前得到及时的纠正。
　　鉴于此种情况，我们认为现有的诉讼法在程序法体系上并不周延，司法诉讼处于一种法无依据的状况，有必要制订一部调整司法诉讼法律关系的法律，也就是广大人民群众久已期待的能够管一管司法机关程序行为的法律。各司法机关以及诉讼当事人在诉讼过程中享有何种权利、负有何种义务，现有的诉讼法中都有具体的规定；所要解决的问题是，当司法机关不履行法定的义务，诉讼当事人的法定权利得不到保证时，应当有一个允许诉讼当事人提起诉讼的法定处理程序，这就需要制订一部调整这种法律关系的程序法。因为调整这种程序法律关系的法律亦属于诉讼法的范围，所以，处理这种特殊法律关系的法律名称叫做《中华人民共和国司法诉讼法》。
　　二、我国制订《司法诉讼法》的可行性。
　　1、形势的发展需要制订这部法律
　　随着改革开放的进一步深入，商品经济的日益发展，法制建设的逐步完善，人们已逐步习惯于依靠和运用法律解决各种社会矛盾，由此各种诉讼案件将大大地增多，司法机关尤其是人民法院面临的工作量将越来越大。由于重实体轻程序的观念至今尚未根除，司法机关在各种诉讼程序中不能正确执行国家程序法的现象屡见不鲜，不仅损害诉讼当事人的合法权益，也容易滋生或掩盖司法机关执法上的种种腐败行为。如此下去，将会严重地损害国家法律的尊严和国家司法机关在人民群众心目中的形象。面对新形势下出现的新问题，必须加强对司法机关执法行为的监督，及时发现并纠正司法机关在诉讼过程中的程序违法行为，保证国家程序法律的全面实施，司法诉讼是解决这一问题的有效途径。
　　2、与行政诉讼相对应，应当制订这部法律
　　我国已制订了《行政诉讼法》，公民对国家行政机关行政管理过程中的具体行政行为（包括作为和不作为）不服，可以提起行政诉讼。既然国家行政机关在行政管理过程中的具体行政行为能够成为可诉的对象，接受法律的审查和监督，那么，国家司法机关在执法过程中的具体程序行为也应当成为可诉的对象，接受法律的审查和监督。
　　虽然司法机关内部在执行国家程序法问题上也有内部的规定，但这些规定从性质上讲是其内部自律的规定，缺乏法定的监督和纠正程序，因而其所起的作用不足以产生如《行政诉讼法》所产生的法律约束力。实践证明，司法机关内部的这些规定并未能有效地制止执法程序上的各种不合法行为。邓小平同志在谈到加强立法工作时曾经讲过：“应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确”。那么，为保证司法机关严格执行国家的诉讼程序法律，制订《司法诉讼法》势在必行。
　　3、司法诉讼不妨碍原诉讼程序的依法正常进行
　　可能有人会担心制订《司法诉讼法》会影响司法机关正常办案，这种情况是可以避免的。司法诉讼仅对司法机关在诉讼过程中的具体程序行为的合法性进行审查，不影响到案件处理的实体问题。司法诉讼过程中不中止原诉讼的继续进行，只要办案机关是严格按照国家法定程序办案的，原诉讼程序就不会受到影响。
4、司法诉讼法实施后，司法诉讼的工作量不会太大
目前，司法机关不能严格执行程序法的行为普遍、大量地存在着。如果有了司法诉讼法，司法诉讼的量就不会太大了。目前之所以不严格执行程序法的现象较为普遍，问题就在于出在没有法律的严格约束。一旦《司法诉讼法》制订实施，司法机关及其办案人员对程序法的执行在观念上从“无所谓”变成了“有所谓”，从“无所顾忌”变成了“有所顾忌”，将促使他们自觉地严格执行国家的程序法，诉讼过程中的具体程序行为违法现象将大大地减少，司法诉讼的工作量不会太大。这与当前《行政诉讼法》对国家行政机关具体行政行为起到的规范作用和效应是相同的。
　　三、制订《司法诉讼法》的基本构思。
　　总的来说，《司法诉讼法》的设置类同于现行的《行政诉讼法》。行政诉讼的被告是国家行政机关，审理对象是国家行政机关在行政管理过程中的具体行政行为；而司法诉讼的被告是国家司法机关，审理对象是国家司法机关在诉讼过程中的具体司法程序行为。根据司法诉讼的具体特点，我们提出如下基本构思：
　　1、立法宗旨
　　制订这部法律的依据是国家的《宪法》和国家的各种诉讼法，旨在保护和支持司法机关依法执行各种诉讼法，纠正司法机关在诉讼程序上的不合法行为，维护诉讼当事人的合法权益，保证国家诉讼程序法律的准确实施。
　　2、审判庭的设立及管辖
　　在中级以上人民法院设立司法审判庭（亦可与行政审判庭合并设立），接受并审理以与其地域上有隶属关系的下一级司法机关为被告的司法诉讼案件。
　　3、受案范围及司法诉讼法律关系
　　司法诉讼所要解决的是在刑事、民事、行政诉讼过程中，司法机关的具体程序行为是否合法的纷争。诉讼当事人及其近亲属、辩护人、代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼过程中以及人民法院在民事、行政诉讼过程中的具体程序行为违背国家诉讼法的规定，损害诉讼当事人合法权益的，可以提起司法诉讼。
　　提起司法诉讼的人为原告，被诉的司法机关（公、检、法机关）为被告。原、被告均为司法诉讼法律关系的当事人。
　　司法诉讼法律关系的客体是司法机关在诉讼过程中的具体程序行为（包括作为和不作为），受诉法院审理司法诉讼案件，仅对被告在诉讼过程中的具体程序行为是否合法进行审查。
　　4、受理及审理方式
　　受诉人民法院对原告的起诉从形式上进行审查，只要原告的起诉在形式上符合起诉条件的则予以受理。
　　受诉人民法院在受理案件后三日内将诉状副本发送被告，被告在收到副本后三日内向受诉法院提交答辩状，并提交被诉具体程序行为的法律根据。被告在规定期限内不提交答辩状和具体程序行为的法律依据的，视为原告的诉讼请求成立。
　　受诉人民法院审理司法案件，由三名以上审判员组成合议庭。对仅解决诉讼程序事项的案件，除合议庭认为有必要开庭审理的以外，实行书面审理；对涉及损害赔偿的案件，除被告明确同意原告诉讼请求的以外，应当开庭审理。进行书面审理的案件，受诉法院在审理过程中可要求当事人在指定时间内对相关情况作进一步的说明。
　　5、审判期限及判决的效力
　　对仅解决诉讼程序事项的案件，受诉法院在收到被告答辩状之日起十日内审结，对涉及损害赔偿的案件在三个月内审结。
　　对仅解决诉讼程序事项的案件，实行一审终审，判决一旦作出立即发生法律效力。对涉及损害赔偿的案件，当事人对一审判决不服的，可在接到判决书后10日内向受诉人民法院的上一级人民法院提起上诉，上级法院的判决为终审判决。
　　在人民法院作出生效的判决之前，引发司法诉讼的原诉讼程序不因某项具体程序行为被诉而中止，仍按法定程序继续进行。
国务院


国务院批转铁道部制定的旅客丢失车票和发生急病、死亡处理办法的通知

1963年5月24日，国务院

一、旅客丢失车票
（一）旅客丢失车票，应由旅客自己负责。如本人当时确实无力重新买票乘车，由铁路或地方民政部门处理。
（二）旅客在车站内和列车上丢失车票时，由铁路部门负责处理；旅客在上述以外地方丢失车票时，由民政部门联系有关部门处理。
（三）铁路和民政等部门在处理旅客丢失车票问题时，都不得以任何证明文件代替车票，由铁路部门负责处理的应填发代用票，由民政等部门负责处理的应代买火车票。
（四）丢失车票的旅客到达目的地后，应将票款等费用偿还铁路或代买车票部门。如本人确实无力负担，经人民公社、居民委员会或本人工作单位证明后，也可免于偿还。
（五）如发现有伪报丢失车票的，应严加批评教育。

二、旅客发生急病或死亡
（一）持有车票的旅客在车站候车期间发生急病时，车站应立即送至铁路医院急救。该地没有铁路医院或铁路医院离站较远时，可送至地方医院进行急救。如系传染病，应转送传染病院。
（二）旅客在列车上发生急病时，列车长应填写客运记录，送交市、县所在地的车站或较大车站，由站长负责转送铁路医院、地方医院或传染病院治疗。
（三）旅客在治疗期间所需的一切费用，应由旅客自己负担。如本人确实无力负担，铁路局可在“旅客保险支出”项下列支，由车站按时请领偿还医院。旅客在治疗期间所需的粮食和食油，凭旅客所交的粮票，由当地粮食部门供应。如旅客未带粮票或所带粮票不够用，由旅客向家里或工作单位索取；在粮票寄至以前，医院可与当地粮食部门联系暂借。
（四）持有车票的旅客在车站候车期间死亡时，车站站长应会同公安部门、卫生部门共同检验，妥善处理；如因传染病死亡的，应根据卫生部门的指示办理。车站应立即通知死者家属或工作单位前来认领。
（五）旅客在列车上死亡时，列车长应填写客运记录，会同铁路公安人员，将尸体和死者遗物交给市、县所在地的车站或较大车站，接受的车站，应按照在车站死亡时同样办理。
（六）对死者的遗物应妥善保管，待死者家属或工作单位前来认领时一并交还。
（七）旅客死亡后所需安葬等费用，先由铁路部门垫付，事后向死者家属或工作单位索还。如死者家属无力负担或无人认领，铁路局可以“旅客保险支出”项下列支。
（八）没有车票的人，在站台或列车上发生急病或死亡时，由铁路部门负责处理。除站台以外，以车站范围内的候车室、广场等地方发生时，由车站通知地方有关部门处理。

附件：关于旅客丢失车票和发生急病、死亡处理办法的补充办法
根据一九六三年五月二十四日国务院国秘字第366号国务院批转铁道部制定的旅客丢失车票和发生急病、死亡处理办法的通知，补充指示如下：
一、旅客丢失车票而由铁路部门负责处理时，车站站长和列车长，对丢失车票的旅客要认真进行审查，必要时可请公安部门协助。经审查确认属实后，方可填发代用票并连同旅客交由指定列车的列车长运送至到站。填发的代用票不交本人保管，也不发给报销凭证。
二、填发代用票时，应在票价栏划一斜线抹销，事由栏内写“遗失”字样，记事栏内注明丢失车票原因，并将剪断线的款额栏全部剪下，随同报告页报缴主管铁路局财务会计处核查（此项代用票不进行统计）。车站填发时，要加盖车站公章；列车填发时，要加盖列车长名章。
三、旅客到站后，列车长应将代用票和旅客移交车站，按“处理办法”第一条第四项处理。需要在中途站换车的旅客，列车长应将代用票和旅客交由中转站，由车站指定车次继续运送。但中转站应在代用票的背面注明乘车日期、车次，并加盖站名印。
四、关于“处理办法”中第二条第三、四、五、七、八各项规定由铁路负担的费用，一律在运输支出科目160号非生产性费用项下列支。