关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知
环境保护部
关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知
环发[2012]77号
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局，解放军环境保护局，各环境保护督查中心，相关企业集团：
为贯彻落实国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》，进一步加强环境影响评价管理，明确企业环境风险防范主体责任，强化各级环保部门的环境监管，切实有效防范环境风险，现就有关事项通知如下：
一、充分认识防范环境风险的重要性，进一步加强环境影响评价管理
（一）提高认识，强化管理。各级环保部门要充分认识目前环境保护工作面临的新形势、新任务，以不断改善环境质量、解决突出环境问题为着眼点，按照“预防为主、防控结合”的原则，加强环境影响评价管理，督促企业认真落实环境风险防范和应急措施，全面提高环境保护监管水平，有效防范环境风险。
（二）突出重点，全程监管。对石油天然气开采、油气/液体化工仓储及运输、石化化工等重点行业建设项目，应进一步加强环境影响评价管理，针对环境影响评价文件编制与审批、工程设计与施工、试运行、竣工环保验收等各个阶段实施全过程监管，强化环境风险防范及应急管理要求。其他存在易燃易爆、有毒有害物质（如危险化学品、危险废物、挥发性有机物、重金属等）的建设项目，其环境管理工作可参照本通知执行。
（三）明确责任，强化落实。建设单位及其所属企业是环境风险防范的责任主体，应建立有效的环境风险防范与应急管理体系并不断完善。环评单位要加强环境风险评价工作，并对环境影响评价结论负责；环境监理单位要督促建设单位按环评及批复文件要求建设环境风险防范设施，并对环境监理报告结论负责；验收监测或验收调查单位要全面调查环境风险防范设施建设和应急措施落实情况，并对验收监测或验收调查结论负责。各级环保部门要严格建设项目环境影响评价审批和监管，在环境影响评价文件审批中对环境风险防范提出明确要求。
二、充分发挥规划环境影响评价的指导作用，源头防范环境风险
（四）石化化工建设项目原则上应进入依法合规设立、环保设施齐全的产业园区，并符合园区发展规划及规划环境影响评价要求。涉及港区、资源开采区和城市规划区的建设项目，应符合相关规划及规划环境影响评价的要求。
（五）产业园区应认真贯彻落实我部《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发〔2011〕14号）要求，在规划环境影响评价中强化环境风险评价，优化园区选址及产业定位、布局、结构和规模，从区域角度防范环境风险。涉及重点行业建设项目的港区、资源开采区规划环境影响评价也应强化环境风险评价工作。
（六）已经开展战略环境影响评价工作的重点区域内的产业园区、港区、资源开采区等，其规划环境影响评价应以战略环境影响评价结论为指导和依据，并符合战略环境影响评价提出的布局、结构、规模及环境风险防范等要求。
三、严格建设项目环境影响评价管理，强化环境风险评价
（七）建设项目环境风险评价是相关项目环境影响评价的重要组成部分。新、改、扩建相关建设项目环境影响评价应按照相应技术导则要求，科学预测评价突发性事件或事故可能引发的环境风险，提出环境风险防范和应急措施。论证重点如下：
1．从环境风险源、扩散途径、保护目标三方面识别环境风险。环境风险识别应包括生产设施和危险物质的识别，有毒有害物质扩散途径的识别（如大气环境、水环境、土壤等）以及可能受影响的环境保护目标的识别。
2．科学开展环境风险预测。环境风险预测设定的最大可信事故应包括项目施工、营运等过程中生产设施发生火灾、爆炸，危险物质发生泄漏等事故，并充分考虑伴生/次生的危险物质等，从大气、地表水、海洋、地下水、土壤等环境方面考虑并预测评价突发环境事件对环境的影响范围和程度。
3．提出合理有效的环境风险防范和应急措施。结合风险预测结论，有针对性地提出环境风险防范和应急措施，并对措施的合理性和有效性进行充分论证。
（八）改、扩建相关建设项目应按照现行环境风险防范和管理要求，对现有工程的环境风险进行全面梳理和评价，针对可能存在的环境风险隐患，提出相应的补救或完善措施，并纳入改、扩建项目“三同时”验收内容。
（九）对存在较大环境风险的相关建设项目，应严格按照《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）做好环境影响评价公众参与工作。项目信息公示等内容中应包含项目实施可能产生的环境风险及相应的环境风险防范和应急措施。
（十）环境风险评价结论应作为相关建设项目环境影响评价文件结论的主要内容之一。无环境风险评价专章的相关建设项目环境影响评价文件不予受理；经论证，环境风险评价内容不完善的相关建设项目环境影响评价文件不予审批。
（十一）环保部门在相关建设项目环境影响评价文件审批中，对存在较大环境风险隐患的，应提出环境影响后评价的要求。相关建设项目的环境影响评价文件经批准后，环境风险防范设施发生重大变动的，建设单位应按《环境影响评价法》要求重新办理报批手续。
（十二）建设项目的环境风险防范设施和应急措施是企业环境风险防范与应急管理体系的组成部分，也是企业制定和完善突发环境事件应急预案的基础。企业突发环境事件应急预案的编制、评估、备案和实施等，应按我部《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发〔2010〕113号）等相关规定执行。
四、加强建设项目“三同时”验收监管，严格落实环境风险防范和应急措施
（十三）建设项目设计阶段，应按照或参照《化工建设项目环境保护设计规范》（GB50483）等国家标准和规范要求，设计有效防止泄漏物质、消防水、污染雨水等扩散至外环境的收集、导流、拦截、降污等环境风险防范设施。
（十四）相关建设项目应在其设计方案确定后、设计文件批复前，逐项对比防治污染、防止生态破坏以及防范环境风险设施的设计方案与环境影响评价文件及批复要求的相符性。建设单位应将上述环保设施在设计阶段的落实情况报环境影响评价文件审批部门备案，并抄报当地环保部门。对我部审批的建设项目，应同时抄报所在区域环境保护督查中心。
（十五）对存在较大环境风险隐患的相关建设项目，建设单位应委托环境监理单位开展环境监理工作，重点关注项目施工过程中各项防治污染、防止生态破坏以及防范环境风险设施的建设情况，未按要求落实的应及时纠正、补救。环境监理报告应作为试生产审查和环保验收的依据之一。
（十六）相关建设项目申请试生产时，建设单位应将项目设计阶段环保措施落实情况、环境监理报告和企业突发环境事件应急预案的备案材料一并提交。建设项目防治污染、防止生态破坏措施以及环境风险防范设施和应急措施不能满足环境影响评价文件及批复要求以及无《突发环境事件应急预案备案登记表》的，各级环保部门不得批准其投入试生产。
（十七）建设项目竣工环境保护验收监测或调查时，应对环境风险防范设施和应急措施的落实情况进行全面调查。相关建设项目验收监测或调查报告，应设环境风险防范设施和应急措施落实情况专章；无相关内容的，各级环保部门不得受理其验收申请。
（十八）各级环保部门应强化建设项目试生产和竣工环保验收管理，按照环境影响评价文件及批复要求，分别对各项环境风险防范设施和应急措施落实情况进行全面现场检查和重点核查。对不符合要求的建设项目，应提出限期整改要求；对逾期未完成整改要求的，应依法予以查处。
五、严格落实企业主体责任，不断提高企业环境风险防控能力
（十九）企业应建设并完善日常和应急监测系统，配备大气、水环境特征污染物监控设备，编制日常和应急监测方案，提高监控水平、应急响应速度和应急处理能力；建立完备的环境信息平台，定期向社会公布企业环境信息，接受公众监督。将企业突发环境事件应急预案演练和应急物资管理作为日常工作任务，不断提升环境风险防范应急保障能力。
（二十）企业应积极配合当地政府建设和完善项目所在园区（港区、资源开采区）环境风险预警体系、环境风险防控工程、环境应急保障体系。企业突发环境事件应急预案应与当地政府和相关部门以及周边企业、园区（港区、资源开采区）的应急预案相衔接，加强区域应急物资调配管理，构建区域环境风险联控机制。
六、自本通知印发之日起，原国家环境保护总局《关于防范环境风险加强环境影响评价管理的通知》（环发〔2005〕152号）废止。
二○一二年七月三日
◇李喜莲 中央财经大学法学院 博士研究生
内容提要: 因我国民事诉讼立法及相关司法解释对利害关系人的概念缺乏明确界定，学者们在注解相关条文中的“利害关系人”时亦见解不一，故难以厘清“利害关系人”与“当事人”、“案外人”等概念之间的关系。实务界因缺乏明确的法律依据和正确的理论指引，在利害关系人之诉权保护及确定审判权作用范围等问题上不时遭遇操作障碍。就制定法上概念、术语的精确化而言，司法解释比法条定义更具灵活性和针对性，更能适用变化多样的法律关系。为了保护利害关系人的合法权益，保障民事诉讼的正常运行，最高人民法院应根据一般民事案件的私益性、对抗性，非讼案件的公益性，执行案件兼顾第三人利益之特点，出台相关司法解释，对通常诉讼程序、非讼程序和执行程序中的利害关系人分别作出界定。
“利害关系人”是我国民事立法中出现频率较高的用语，仅《民事诉讼法》中就有12个条文与其相关（注：这些条文具体是：第93条、第108条、第162条、第166条、第167条、第169条、第170条、第196条、第198条、第200条、第202条、第249条。）。对“利害关系人”概念的理解直接关系到民事诉讼当事人资格的生成和诉权行使，关系到民事审判权作用的范围等问题，故如何界定“利害关系人”便成为民事诉讼理论界和实务中引人关注的重要问题。但是，《民事诉讼法》及相关司法解释对如此频繁出现的概念之内涵与外延并无明确规定或解释，以致在民事诉讼学理上和实际操作中时常出现各种争执和困惑。有鉴于此，本文在《民事诉讼法》全面修改之际，以当事人资格之生成为视角，对利害关系人的相关问题作一粗浅探讨，以求教于同仁专家。
一、《民事诉讼法》中关于“利害关系人”的表述
如所周知，我国民事诉讼当事人资格的生成与实体法上的“利害关系”具有不解之缘。于是，利害关系的承担主体“利害关系人”便在民事诉讼中格外耀眼。统合《民事诉讼法》相关条文，大体上可将民事诉讼中的“利害关系人”分为以下三类：其一，通常诉讼程序中的利害关系人。通常诉讼程序乃处理一般民事案件的步骤、次序或方法。该程序中的当事人与讼争案件的实体法律关系（利害关系）密切相关，如《民事诉讼法》第108条规定，起诉必须符合下列条件：“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”或者，当事人对诉争案件当事人双方争议的诉讼标的没有独立的请求权，但案件的处理结果与其有法律上的利害关系。可见，通常诉讼程序中的利害关系人与当事人之间的关系密切。其二，非讼程序中的利害关系人。非讼程序即指审理非讼案件（注：非讼案件是指，民事法院为处理与私法相关之其他权利义务问题，以确认、形成或补充一定之私法关系起见，由有利害关系之当事人声请民事法院依非讼程序及其他特别程序，就声请人之请求为裁定之事件。非讼案件在性质上有的属于民事行政事件，有的属于民事司法事件，大多不具有争讼性。但也有一些非讼事件具有争讼性，如申请支付令。参见陈荣宗、林庆苗：《民事诉讼法》，三民书局1996年版，第14-15页。有必要说明的是，鉴于我国民事诉讼中的保障性程序（如财产保全）、特殊程序等处理的事件亦不具有明显的争讼性，本文将其纳入非讼案件中，这与我国《民事诉讼法》对民事程序的分类方法稍有不同。）所适用的程序，其目的在于形成、确认一定的私法秩序。因非讼案件大多不具有争讼性，故《民事诉讼法》没有以“直接利害关系”来限定非讼程序中的利害关系人。如《民事诉讼法》第93条规定：“利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取财产保全措施。”《民事诉讼法》第166条规定：“公民下落不明满2年，利害关系人申请宣告其失踪的，向下落不明人住所地基层人民法院提出。”其三，执行程序中的利害关系人。执行程序的目的固然在于依法强制实现生效判决所载明的权利义务，但是，执行程序中也不能忽视对债权人及其他权利人的及时救济，以恢复、维护一定的司法秩序。故《民事诉讼法》第202条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起15日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起10日内向上一级人民法院申请复议。”本文对利害关系人作如上分类的理由是，通常诉讼程序、非讼程序、执行程序因其处理的对象不同，故在功能上存在着较大差异。具体而言，一般民事案件具有明显的争讼性、对抗性和私益性，因此，以处分原则和辩论原则为核心的通常诉讼程序所具有的实现当事人实体权益的功能较为明显；相比之下，非讼程序因其审理的对象不具有明显的争讼性和私益性，其确认、形成一定私法秩序的功能相对突显；执行程序似乎介于二者之间，其既要关注执行当事人的实体权利义务，又要关注案外第三人的利益，以恢复、维护一定的司法秩序。据此，对不同程序中的利害关系人分别进行考察，显然有助于剖析“利害关系人”在民事诉讼立法上的特点。尽管如此，各种诉讼程序中的“利害关系人”与当事人、案外人等诉讼主体之间到底有着何种关系，在我国民事诉讼立法上仍缺乏明确的规定和解释。由于立法规定不明，学者们在注解“利害关系人”概念时难免各持己见，司法实践中亦难免遭操作障碍。
二、“利害关系人”概念在学理上遭遇的解释困境
众所周知，我国的民事诉讼法学经历了从注释法学向理论法学发展的过程。注释法学的基本进路是对已创制的法律规范，遵循既定的基本理念和原则，从立法背景、学理基础等方面，通过文字解释和逻辑分析的方法，对法律规范予以解读，并以之指导司法实践。“对民事诉讼立法的注释本身并不存在什么失当之处，相反，它对于指导我国的民事诉讼实践和繁荣我国的民事诉讼法学都曾起到过并将继续起着独特的积极作用。”[1]在我国民事诉讼法学研究仍未完全脱离注释法学的现实背景下，因《民事诉讼法》对“利害关系人”表述不明，学者们在注解相关条文时，对此概念难以准确把握。
（一）在通常诉讼程序中，“利害关系人”与“当事人”之间的关系难以厘清
通常，对法律的解读应尽可能寻求并依循立法的原意、先定的价值和原则。鉴此，秉承保护当事人诉讼权利和实体权益，维护社会、经济秩序之立法原意和价值目标，我国《民事诉讼法》并没有将当事人等同于“利害关系人”。据《民事诉讼法》第108条之规定，通常诉讼程序中的当事人只是与案件有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。而“利害关系人”是为了指称某个（些）与案件或某事项有利害关系的人，其中的利害关系不一定是直接利害关系。从这种意义上讲，利害关系人的外延明显要比作为当事人的原告之外延宽泛。可见，在我国民事诉讼立法中，当事人与利害关系人虽有瓜葛，但二者仍是两个不同的概念。为了弄清“利害关系人”与当事人之间的关系，学者们以破解“利害关系”、“法律上的利害关系”为进路进行了深入探讨（注：关于这方面的论述，参见柴发邦、江伟等：《民事诉讼法学》，法律出版社1982年版，第153页；刘家兴：《新中国民事程序理论与适用》，中国检察出版社1997年版，第175页；张晋红：《中国民事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第85-86页；等。）。作为初步结论，我国不少民事诉讼法学教材曾一度将当事人定义为：因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人（注：这一结论可参见柴发邦、江伟等：《民事诉讼法学》，法律出版社1982年版，第152页；张晋红：《中国民事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第85页。）。其中，与案件有直接利害关系成为原告起诉的要件之一，同时也是审判机关识别当事人的准绳。具体而言，“作为一个案件的原告，除了必须具备诉讼权利能力外，还必须具有一个前提条件，那就是与本案有直接利害关系。也就是说，还必须是在他们自己的或者依法受自己保护的民事权益受到侵犯，或者与他人发生争执，产生了纠纷，才能成为该诉讼的原告人。这就是指原告与本案有直接的利害关系。” [2]（P185）通常，当事人是进人诉讼程序后，对原告、被告、第三人等程序主体的统称。有学者认为：“凡与案件有直接利害关系的人，都只能作为当事人参加诉讼，也有权作为本案的当事人。凡是当事人之外的其他诉讼参与人，必然是与本案无直接利害关系的人。” [3]（P86）笔者认为，就概念及其分类的周延性而言，直接利害关系人与间接利害关系人相对并立。从当事人是有直接利害关系的人这一逻辑出发，与案件有着间接利害关系的人肯定不是当事人，这就使与案件无直接利害关系的无独立请求权第三人陷入尴尬境地。此外，不论是民事诉讼立法，还是学者们的论述，都没有认可“间接利害关系人”这一概念。因此，间接利害关系人在民事诉讼中的地位如何，同样令人费解。由于《民事诉讼法》意旨不明，“利害关系人”与当事人之间存在何种关系不得而知。学理上，有学者将利害关系人解释为“与某一事项、某一行为具有利害关系的人”，并认为，“从广义上来说，它应该包括当事人，因为终究当事人是与某一事项或行为具有利害关系的人”。[4]。这种解释只能说明利害关系人包括当事人，但哪些利害关系人是当事人，仍无适当判断标准。可见，由于立法上对“利害关系人”的概念缺乏明确界定，故在注释法学研究中要想正确厘清“利害关系人”与当事人之间的关系绝非易事。
（二）在非讼程序中，“利害关系人”的学理解释大异其趣
如前文所述，为了形成、确认一定的私法秩序，《民事诉讼法》将“利害关系人”概念也纳人非讼程序中。在非讼程序中，“利害关系人”凭借其与案件的某种利害关系而在当事人与案外人之间游离。如果利害关系人在法定期间内提出申请或申报某项权利，在未来的争讼中，他（们）就名正言顺地变成了当事人（申请人）。否则，他们也只能是案外人。显然，因其与讼争案件具有某种利害关系，利害关系人才具有成为当事人的可能性。但是，哪些人是非诉程序中的利害关系人，学者的结论不一。即便是对同一条文中的“利害关系人”之注解，得出的结论常常大异其趣。如，在注释诉前财产保全条文时，有学者认为，“所谓利害关系人，即认为自己的民事权益正在受到他人侵害或者与他人发生了争议，纠纷处理的结果与其有法律上的利害关系的人”。[5]（P216）。有学者则认为，“有权申请财产保全的利害关系人，是指与他人发生了财产权益争议，即将提起诉讼的人”。[3]201。还有学者认为，申请诉前财产保全的利害关系人是尚未起诉但准备起诉的人。[6]（P269）在宣告失踪、宣告死亡等特别程序中，学者们对“利害关系人”的概念也是各持己见。有学者认为：“这里所指的利害关系人，主要是下落不明公民的近亲属或对该公民负有监护责任的人，以及该公民的债权人和债务人。这些利害关系人应具有完全的民事行为能力。” [7]（P80）也有学者认为，此程序中的利害关系人“是指夫或妻，以及其他近亲属”。[8]（P397）。还有学者认为，这里的利害关系人“是指与下落不明的公民之间存在民事权利义务的人，主要包括被申请失踪人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及其他与被申请人之间有民事权利义务关系的人，如被申请人的债权人、合伙人，等等”。并认为，“除上述利害关系人外，其他人不得提出宣告公民失踪的申请”。[5]（P394）。更有学者认为，这里的利害关系人是“指与被宣告失踪公民有人身关系或者民事权利义务关系的人。包括失踪公民的配偶、父母、成年子女、同胞兄弟姐妹及关系密切的其他近亲属和所在的单位”。[3]（P312-313）如此等等。从上述各种观点来看，究竟哪些人可以被圈进非讼程序中的“利害关系人”之列而享有申请人的相关权利，在学理上仍存在“争议”。因学者们的意见不一，故难以给司法实践提供行之有效的理论指导。
（三）在执行程序中，“利害关系人”与“案外人”之间的关系“剪不断、理还乱”
随着我国改革开放和经济社会的发展，利益关系日趋多元化，在司法实践中，民事案件涉及案外第三人权益的现象时有发生。因此，如何为案外人权益的保护提供行之有效的救济程序，已是民事诉讼立法和实践必须解决的重要问题。2007年《民事诉讼法》修改后，顺应时代的要求，在执行程序中赋予了当事人、利害关系人异议权，并及时完善了案外人的异议权。如《民事诉讼法》第202条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”同时，该法第204条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起巧日内审查。”相较于修改前而言，《民事诉讼法》对案外人、利害关系人的权益保护有较大进步。但是，在上述两个条文中，一条规定了“利害关系人”，另一条规定了“案外人”，民事诉讼法及相关司法解释对“案外人”和“利害关系人”之概念又缺乏明晰的界定，让人弄不清楚二者之间到底是什么关系。《民事诉讼法》修改后，有学者对执行异议中的利害关系人和案外人异议制度中的案外人进行了分析。有学者在解释第202条中的异议主体时指出，“提出异议的主体是当事人和利害关系人。在执行中，当事人或案外人有权对执行机关违法或不当实施执行行为提出异议，因为执行违法行为给他们的合法权益造成了损害”，在分析第204条中的案外人时则认为，“所谓案外人是指本案当事人以外的第三人”。[9]（P404）。也有学者认为，执行异议中的利害关系人，是其合法权益因执行法院违法执行行为而遭受损害的申请执行人和被执行人之外的人；而案外人异议是指在民事执行中，申请执行人和被执行人以外的人因对执行标的主张全部或部分的权利而向执行法院提出的异议。[10]（P544-545）从上述学者们的解释来看，利害关系人与案外人二者之间是否存在区别，在学理上难以精确把握（注：从文中学者的解释来看，常怡教授在界定执行异议主体时将“利害关系人”解释为“案外人”，然在界定“案外人”时没有将其与“利害关系人”区别开来。同样，汤维建教授的观点也没有将利害关系人与案外人加以区分。）。事实上，在我国《民事诉讼法》修改前，不乏学者对原民事执行异议主体进行解释。有学者认为：“有权提出异议的，仅限于案外的利害关系人。所谓利害关系人，指执行程序以外的人。” [5]（P474）也有学者认为：“有权提出执行异议的主体，包括当事人和利害关系人。所谓利害关系人，是指当事人以外，其法律上的权益因执行而受到侵害的人。” [11]（P495）还有学者认为：“这里所指的案外人，不是泛指除当事人以外的其他一切人，而是专指除当事人以外其法律上的权益因执行行为受侵害的人，亦指与执行标的有利害关系的人。” [12]（P465）上述学者关于提出异议之案外人“仅限于案外的利害关系人”之论述已经使“案外人”与“利害关系人”纠缠在一起了。即便认可“案外人是执行案件当事人以外的第三人”，同样不能清楚地将案外人与并非必然成为当事人的利害关系人区分开来。
三、司法实践中因“利害关系人”概念不明而遭遇的操作障碍
民事诉讼立法和民事诉讼法学的发展自始至终不能离开民事诉讼司法实践。从民事诉讼司法实践中搜集立法和法学研究素材的同时，民事诉讼立法和民事诉讼法学也在指导着民事诉讼司法实践。一般而言，完善的民事诉讼立法和民事诉讼理论会指引、推动着民事诉讼司法工作的科学化、理性化，反之亦然。当前，我国民事诉讼立法对“利害关系人”的概念缺乏明确界定，加之学者们对该概念的内涵与外延亦难以达成共识，从而致使在实务工作中出现各种困惑。
（一）影响当事人资格的生成和诉权的行使
任何法律关系的发生、变更和消灭，均须以人的活动为前提。从法律关系三要素的相互关系来看，主体既是客体中物的占有者或行为的实施者，又是权利义务的享有者和承担者。鉴此，如何确定利害关系人在民事诉讼中的地位，对于诉讼活动的正确进行至关重要。这是因为，在通常诉讼程序中，法院在某具体案件发生诉讼系属前，须就当事人情况进行调查以便解决以下三个问题：一是在诉争案件中，谁是当事人？二是此当事人是否具有当事人资格？三是此当事人是否是法律上正确当事人（注：在我国民事诉讼理论界，对民事诉讼当事人概念的界定已逐渐由实体意义上的当事人向程序意义上的当事人转变。然而，我国民事诉讼实务界仍遵循着从实体法出发的诉讼传统。因此，在诉讼系属前必须查明正当当事人，以免浪费司法资源。）？上述三个问题均与利害关系人密切相关。然而，因民事实体法律关系的多样性，究竟哪些人与讼争案件有利害关系，大多数法律对此缺乏明文规定和具体解释，从而直接影响利害关系人诉讼主体资格的生成，进而影响其合法权益的实现。正如一位前司法高层人士在谈论物权登记制度时说：“对于实践中大量存在的有不动产交易意图且需要准确的不动产权属信息的潜在交易者是否认定为‘利害关系人’要认真分析。我们认为，‘利害关系人’并不必然具有法律利益，经济上的或亲属关系上的利益，有时甚至是一般公众上的利益，也是可以的。但也不能只要申请人陈述自己是利害关系人，就一概地认定。如有人意图购买某处房产，而没有任何证据证明该处房产的权利人有出卖的意思表示，那么，就不能认定为利害关系人。” [13]（P99）简言之，该高层人士的意见是，可查阅物权登记资料的“利害关系人”并不一定与登记行为具有法律上的利益关系；但是如果他不能证明自己与此物权登记有某种利害关系，就不能成为利害关系人。显然，这种理解难掩“以己之矛攻己之盾”的尴尬，使有权查阅物权登记信息的主体变得不明了，进而直接影响物权登记异议主体地位的确定。由于“利害关系人”概念不明，一旦因查阅物权登记事项发生纠纷，司法人员在识别当事人的问题上将陷入困境，直接影响当事人资格的生成和诉权的行使，进而影响对其实体权利的保护。在非讼程序和执行程序中，由于利害关系人概念不明，故在司法实践中，在利害关系人和案外人权益保护问题上同样较为混乱。如前文所述，由于民事立法和相关学理对申请宣告失踪程序中的利害关系人（申请人）缺乏明确规定和权威解释，因此，究竟哪些人具有利害关系并没有定论。由于利害关系人不明，进而影响申请人资格和诉讼地位的确定。无独有偶，在执行程序中，由于《民事诉讼法》和相关理论对利害关系人及案外人缺乏明确区分，所以如何正确确定异议人的诉讼资格，保护利害关系人和案外人的异议权，便成为执行程序中新的难题。
（二）影响民事审判权的作用范围
在现代社会，确认和保护公民的权利乃是法治国家的基本使命。随着多元化纠纷解决机制理论研究的不断深化，保护公民权利的方式日益多样化。不过，尽管如此，司法救济仍然不失为最基本和最重要的方式之一。民商事纠纷发生后，利害关系人能否进人法院并获得公正的司法救济，已是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使民事诉讼更加经济有效（避免矛盾判决），各国民事诉讼立法常用的作法是通过“利害关系”或“法律上的利害关系”之表述将审判权作用的范围加以扩大。这在我国也不例外。就《民事诉讼法》而言，无论是通常诉讼程序中的利害关系人还是非讼程序、执行程序中的利害关系人之表述，目的均在于将与案件有利害关系的人纳入到正在进行的诉讼程序中合并审理，以达到诉讼经济和避免矛盾判决之目的。如《民事诉讼法》第56条规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立的请求权，但是案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。”第198条规定：“利害关系人应当在公示催告期间向人民法院申报。”第202条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”这些条文虽然旨在为法院合并审理案件提供法律依据，但不可否认的是，条文中的“利害关系”才为司法机关确认“利害关系人”之身份（当事人抑或案外人）留下了足够的自由裁量空间，从而为审判权作用范围的扩大开辟了道路（注：关于这一点，在行政诉讼中非常明显。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，行政诉讼的原告资格“从相对人资格论”向“法律利害关系人论”转变，从而扩大了行政审判权的作用范围。）。然而，由于我国在立法上对“利害关系”、“法律上的利害关系”等并没有明确界定，故而使得我国民事诉讼中原本捉摸不定的“利害关系人”变得更加扑朔迷离，司法不公的现象亦是俯首皆是。在通常诉讼程序中，一方面，利害关系人不知本诉讼的存在而法院又没有通知其参加诉讼的情况并不少见。由于利害关系人没有参与诉讼，无法成为案件当事人而享有当事人应当享有的程序权利，从而给利害关系人的司法救济带来了困难；另一方面，法院滥用“利害关系人”之名随意追加第三人的现象愈演愈烈，将本来与案件没有关系的人解释为利害关系人，强行将其拉人诉讼程序中，导致增加无辜第三人的讼累。在非讼程序和执行程序中，因利害关系人与案外人纠结不清，实践中，大量受到损害的利害关系人、案外人仍被排除在申请人、异议人之外，影响审判权作用范围的现象时有发生。
四、界定民事诉讼“利害关系人”的技术手段
法治国家的基本要求是依照法律治理和管理国家。法律作为直接指引人们行为的规范，其内容必须是明确的、具体的。否则，守法者将不能从中知晓自己所作所为的法律性质与法律后果，故而必将陷入“不知所措”的困境之中。显然，没有人愿意在其生命、自由或财产受到侵害之时，被要求去揣测法律的意思。毕竟，法律是为具有一般理解力的人而制定的，并非一种“逻辑学的艺术”。据此，作为法律规范构成要件的每一个条文，乃至每个法律用语，都应当是精练、明确的。唯有如此，法律规范才能指引人们正确地行使自己的合法权利，履行法定义务。由于“利害关系人”在《民事诉讼法》中极不明确，它泛指除原告、被告以外参加诉讼的人要与诉讼有某种关系，但究竟是什么关系则没有明示。因利害关系人概念不明，导致审判实践中对当事人特别是第三人定位不准确，因此有学者早就主张应当停止使用“关系人”、“利害关系人”等用语。[14]笔者认为，在我国法律生活中，因“利害关系人”概念不明，学者们难免对其作出各种各样的解释，以致在司法实务中出现各种争执和困惑。但是，如欲在我国现有立法技术条件下废除这一用语，亦恐为时过早。毕竟，社会关系是复杂多样的，制定法和法律文件的语言精确化须有一个不断完善的过程。因此，笔者认为，在现有立法技术条件下，《民事诉讼法》应尽可能使用含义相对明确的法律术语来代替内涵、外延不明的“利害关系人”用语，如果非用“利害关系人”不可，则应采取必要的技术手段使之规范化。一般而言，明确、规范法律用语的方法不外乎两种途径：一是用下定义的方法在条文中予以明确，即该用语被立法确认；二是由最高人民法院对其加以解释。鉴于社会生产生活是流变不居、丰富多彩的，而法律制度应具有相对的稳定性，这种稳定性表现为法律不能朝令夕改，由此，以下定义的方法对多变的利害关系进行规范，难免产生法律与社会生活之间的相对脱节或矛盾。加之，不同民事诉讼程序在性质、功能上存在差异，不同民事程序中利害关系人的内涵或外延不一。因此，我国《民事诉讼法》要想对不同情景下的“利害关系人”进行准确定义无疑较为困难。相对而言，司法解释则比较灵活，弹性较大，能够适应变化多样的法律关系。而且最高法院在解释中往往有所特指，它能够形象地描述一种既存状况，从而使“利害关系人”的内涵被清晰地确定下来。鉴于不同诉讼程序在性质、功能上存在差异，故有必要对不同程序中的利害关系及利害关系人分别进行界定，以避免在处理与其相关的争议时出现无效率状态。
（一）结合一般民事案件的对抗性、私益性特点，合理界定通常诉讼程序中的“利害关系人”
在实践中，与纠纷没有实体利害关系的程序性当事人提起诉讼的情形并不鲜见，法院对此应如何处理，即同时涉及对当事人诉权保障和防止滥诉的问题。在保障人权的口号下，撇开实体利害关系的“程序当事人说”曾在民事诉讼当事人理论中刮起一股劲风。该说认为，判断某人是否属于诉讼当事人只看实际诉讼的当事人是谁，而无需从实体法上考察他与诉讼标的有无利害关系。在这种学说看来：“诉讼当事人可以不是利害关系人或合格当事人。在诉讼过程中，不合格当事人可能要败诉，甚至可能从庭审记录中被取消资格。但在此以前，他是诉讼中的当事人，并且具有程序法上的地位所生的法律效力。”[15]（P2）诚然，从诉权乃宪法性权利的高度来看，程序性当事人可以不以实体利害关系与诉讼的关联性为成立要件，但诉讼无论是形成某种法律关系，还是发现某种法律关系，都需要以既有的法律规定和由此形成的法秩序为基础，才能实现其维护当事人私权和维护司法秩序的目的。当事人如果与实体法律关系无任何牵连，由这样的当事人进行诉讼的合理性将遭到质疑。可以说，这样的诉讼对没有“利害关系”的当事人而言将毫无意义。因为，相较于非讼案件而言，一般民事案件的显著特点是：争诉性、对抗性、私益性。正确理解把握“利害关系”无疑是诉权保障和防止滥诉之间一个易于操作的平衡点和标准（注：如所周知，我国属于大陆法系国家，民事诉讼具有从法规出发的文化传统。在案件的处理中，我们习惯于将某种社会关系剪切成一定的法律关系，然后对应一定的法律条文加以处理。如何界定民事诉讼利害关系人，关键在于如何理解并阐释其在私法上的“利害关系”。鉴于民事纠纷的多样性和实体法律关系的复杂性，在不同实体法律体系中，“利害关系”将具有不尽相同的内涵。笔者认为，合理界定民事诉讼中的利害关系应同时考虑三个因素：一是从诉讼主体角度进行定位；二是从规定利害关系的法律的性质角度进行定位；三是从利害关系的内容（权利义务）角度进行定位。依上述标准，可以从民事诉讼主体（包括原、被告、第三人）所主张的或法院最终裁判所确认的结果来识别利害关系。若民事诉讼主体主张或法院最终判决其对诉讼的处理结果享有一定的实体权利，那么其即享有与讼争案件的某种利益（这里的利害关系就是权利性关系）；若民事诉讼主体主张或法院最终裁判该主体对诉讼处理。）。正是在这层意义上，在通常诉讼程序中，适当考查与讼争案件是否具有“利害关系”，对于判断当事人是否适格（是否具有当事人资格、是否是法律上的正确当事人）仍然具有非常重要的意义（注：司法实践中，法院在界定当事人时，须严格按照《民事诉讼法》第108条之规定进行，即只有对诉讼标的或法律关系有处分权或管理实施权的利害关系人，才能成为合格的诉讼当事人。）。承认直接利害关系人和间接利害关系人之二分法（注：基于一次性解决纠纷的必要性和可能性，多种法律关系可以处于同一诉讼法律关系中，但不同的利害关系人享有的民事权益及其在诉讼中的地位有所不同。就参与诉讼的主体而言，其与讼争案件要么有直接利害关系，要么有间接利害关系。通常，某法律关系的主体是该法律关系权利、义务的承担者，是该案件的直接利害关系人；而与该案所涉法律关系有事实上或法律上的牵连之法律关系（权利、义务关系）的主体是该案的间接利害关系人。），笔者赞同通常诉讼程序中的原告、被告均限于与讼争案件有直接利害关系的人之学说。理由是：其一，由于一般民事案件具有私益性和对抗性，因此，只有与讼争案件具有直接利害关系的人（实体法上的权利义务人）作为原告或被告，才能体现民事诉讼保护私权的本质特点，才能实现私人通过诉讼实现私权保护之目的。其二，由于一般民事案件具有对抗性和私益性，辩论主义和处分主义成为通常诉讼程序的基本原则。从个人定位角度出发，只有讼争案件所涉法律关系的权利人或义务人才能为处分行为，才能推动诉讼顺利进行。因此，与讼争案件具有直接利害关系的人才能成为原告或被告。与此相对，与讼争案件具有间接利害关系的人不能独立作为通常诉讼程序中的原告或被告，只能作为参加诉讼的第三人（注：通常，我国民事诉讼第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。前者虽称为第三人，但与原告具有同等诉讼地位。因此，文中此处的第三人仅指无独立请求权第三人。）。
值得一提的是，大陆法系国家为了明确诉讼参加人之资格，理论上也常常探讨参加人与讼争案件之间的利害关系。但是在他们的民事诉讼立法中，“利害关系人”这一用语则较为鲜见。如，法国民事诉讼法上的第三人就没有与“利害关系人”挂钩，而是用“处于诉讼关系之外的人”来指称。在法国民事诉讼理论中，该第三人有可能被牵连进诉讼，或者是基于法国民法上关于公民为司法提供协助这一义务，而在诉讼中以证人或被告（被要求提交某项有可能对诉讼结果产生影响的材料或文件）的身份出现，或者正式参加到诉讼当中而成为“正在进行中的诉讼”的当事人。[16] （P505 -507）在日本和我国台湾地区，理论上要求辅助参加人（从参加人）须对诉讼的结果有法律上的利害关系，但是在立法上通常称为“第三人”。我国台湾地区“最高法院判决”要旨指出：“所谓有法律上的利害关系之第三人，系指本诉讼之裁判效力及于第三人，该第三人私法之地位，因当事人之一造败诉，而将致受不利益，或本诉讼裁判之效力虽不及于第三人，该第三人私法上之地位，因当事人之一造败诉，于法律上或事实上依该裁判之内容或执行结果，将致受不利益者而言。”[17]（P799）在英美法系国家的民事诉讼规则中，虽然也有“利害关系人”之规定（注：参见《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定：“每一案件都应当以真正利害关系人的名义进行诉讼。”），但是，有着从事实出发之诉讼传统的英美国家，其民事诉讼立法中的“利害关系”仅指实体法规定的诉诸法院保护一定主观权利的可能性，而不具有识别诉讼当事人的功能。我国《民事诉讼法》以“案件处理结果同他有法律上的利害关系”来界定无独立请求权第三人。虽然我国《民事诉讼法》也将该利害关系人称为第三人，但我国《民事诉讼法》及司法解释并没有对“法律上的利害关系”作出界定（注：虽然《最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干规定》（1994年12月22日）就无独立请求权第三人作出了排除性规定，但仍不能据此对“法律利上的利害关系”进行正确把握。）。学者们在研究中亦对该“利害关系”争论不休。有学者认为，“利害关系”有三种类型：权利性关系、义务性关系和权利义务性关系；[18]（P176）还有学者认为，利害关系虽然包括权利、义务性关系，但主要侧重于义务性关系。[19]（P55）更有学者认为，利害关系是指牵连关系，这种牵连关系体现在，两个法律关系的主体有牵连；法律事实或标的物的牵连。[20]（P176-178）因学者们描述的利害关系不同，直接影响到其对利害关系人的界定。为了法律适用的统一性，笔者认为，最高人民法院应对“法律上的利害关系”作出界定。从原、被告是与案件有直接利害关系的人之逻辑出发，无独立请求权第三人与案件之间充其量是一种间接利害关系。鉴此，笔者认为，前文台湾地区“最高法院判决”要旨关于第三人之“法律上的利害关系”的解释对我国具有借鉴意义。
（二）彰显非讼案件的公益性，合理界定非讼程序中的“利害关系人”
稍作考察，我们不难发现“利害关系人”在非讼程序中出现最为频繁。客观地讲，在非讼程序中，除了用“利害关系人”来框定申请人外，似乎没有更好的术语能够胜任。如前文所述，非讼程序处理的是民事行政事件和民事司法事件，其目的在于确认或形成某种法律关系，维护私法秩序。界定非讼程序中的利害关系人，关键是合理界定利害关系人的范围，以便更好地实现非讼程序之功能。与通常诉讼程序相比，非讼程序具有以下显著特点：其一，因大多数非讼案件不具有争讼性和对抗性，非讼程序不采用双方当事人对抗之构造（两造原则），而是采用单面构造（但家事非讼案件中的某些类似于争讼性的诉讼案件，仍采用两造对立之诉讼构造且经过必要的辩论程序）。其二，法院可依自由裁量权灵活地审理非讼案件，而在通常诉讼程序中，法院则要严格遵守法律之规定。其三，非讼案件的裁判标准除法律规定外，还可考虑适用衡平原则及社会正义等因素，等等。[21]（P23）由此可见，非讼程序的意义在于：法院的司法权之所以介入私人生活关系，其目的在于使国民的法律生活更加便利。[21]据此，在规范非讼程序中的利害关系人时，我们除应考虑申请人的私益外，还要考虑国家、社会、他人的利益。从维护私法秩序、方便人们的生活出发，对非讼程序中的利害关系人（申请人）应当进行宽泛解释。据上文关于直接利害关系人和间接利害关系人之二分法，笔者认为，非讼程序之利害关系人除与案件有直接利害关系的人外，还应当包括间接利害关系人。如，随着公司法的发展完善，公司企业利益最大化已成为公司经营的基本原则，在此原则指导下，应优先考虑股东的利益。但是，公司经营者、员工、用户、供应商、债权人等在公司企业的生产经营活动中也扮演着极为重要的角色。他们和企业的经营与营利、生存与发展都有着直接或间接的利害关系。忽视任何一种利害关系的存在，都可能对企业产生严重的后果。由此出发，企业在经营过程中，着眼点便不能仅仅停留在股东等直接利害关系人的身上，还应关注其他间接利害关系人的利益。一旦该公司董事长失踪，有权申请宣告其失踪或死亡的利害关系人，除了股东（直接利害关系人）之外，还应当包括经营者与企业员工、债权人等间接利害关系人。毕竟，规则之设定并非为创设义务，而在于保护权利。因非讼案件不具有明显的争讼性和对抗性，而是具有较浓的公益性，对非讼程序下的“利害关系人”应作宽松解释，以便更多的人享有申请人资格，进而便于确认、形成某种私法秩序。尽管如此，对非讼程序中的“利害关系人”进行界定时，应秉承立法者的意旨，正确理解相关实体法的立法意图，以免望文生义而陷入困境。正如上述前司法高层人士在谈论物权登记制度时所说：“各地在审判实践中，要高度关注地方性法规的规定。在审判实践中，要严格按照《物权法》规定，准确理解其精神实质，特别是要根据《物权法》的规定精神，正确认定‘利害关系人’。”[13]显然，国家设置物权登记查阅制度及物权登记异议制度，其目的不仅在于维护权利人的合法利益，而且在于创设、维护私法秩序。由此可见，正确理解、把握“利害关系人”，不仅是保障当事人诉权和防止滥诉问题之间的平衡点，也是保护当事人私益和维护公益之间的平衡点。
（三）兼顾第三人利益，合理界定执行程序中的“利害关系人”
一般而言，审判程序的功能在于确认、宣告双方的权利义务关系，因此追求的目标乃是程序的正义和结果的公正；而民事执行程序的功能则在于确保已被法院生效裁判加以确认的权利得以依法实现，其要义是及时保护权利者的权利或者为受到损害的权利提供切实的救济，以维护法律的权威和社会秩序。[22]（P293）由此可见，民事执行程序虽以实现债权人的权利为核心，但是随着社会经济的发展，民事纠纷日益复杂化，执行程序涉及他人合法利益的可能性大大增加。因此，兼顾他人利益便成为必要。根据《民事诉讼法》的相关规定，执行程序没有忽略对债务人、利害关系人及案外人权利受损的切实救济。《民事诉讼法》修改后，同时规定了对利害关系人和案外人的救济措施。但由于利害关系人与案外人二者之间关系不明，以致在执行救济程序中出现新的难题。为避免因利害关系人内涵和外延不明而造成司法工作中的困惑，在执行程序中，我们不妨借鉴大陆法系国家和地区成熟的第三人异议制度（注：参见《德国民事诉讼法》第771条；日本《民事诉讼法》第38条；我国台湾地区“强制执行法”第15条。），以“第三人’，统称我国执行救济程序中的“利害关系人”和“案外人”。在执行程序中，不再使用利害关系人和案外人之概念，一则可以避免“利害关系人”与“案外人”之间不必要的“纠缠”（注：如，在执行依据确认的是不特定物或者确认的虽是特定物但该特定物灭失的情况下，执行机构需要自行确认执行标的物，如果误将他人的财物确认为债务人的财物并加以强制执行，此时从形式上判断该他人既符合第202条规定的“利害关系人”的条件，也符合第204条规定的“案外人”条件。），消弥利害关系人和案外人之混乱局面；二则可避免因利害关系“不清”而对执行救济产生困扰。在执行程序中，除了当事人（申请执行人和被执行人）有异议权外，案外第三人也可以提起异议之诉。提出异议之诉的第三人是执行当事人以外且有主张排除强制执行权利的人，即执行效力所不及的人，具体包括：（1）执行标的（物）所有权人。（2）与执行当事人一方就执行标的物有共同权利义务关系的人。[23]（P202）（3）直接或间接占有执行标的物的人。（4）债务人仅就特定范围内财产负责，若对此范围外之财产执行，债务人亦得基于第三人地位提起异议之诉。例如在限定继承时，若对债务人所有的其他财产执行，债务人即得提起异议之诉，此异议之诉在性质上属于第三人异议之诉。[24]（P266） （5）第三人的债权人可代位提起异议之诉。[25]可见，在执行程序中使用“第三人”来统合利害关系人和案外人，不仅可以扩大执行救济的范围，而且可以加强执行救济的力度。只有对相关权利人的利益加以合理考虑，才能真正实现确定判决中载明的权利，恢复、维护一定的私法秩序，实现民事诉讼维护社会稳定的功能。
综上所述，对不同程序中“利害关系人”的概念进行界定，在学理上能够消解相应程序中利害关系人与当事人、案外人等概念之间的混乱关系。“利害关系人”概念之明确化，可使法院在确认利害关系人诉讼地位时有据可循。正如耶林所说：“一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。法不仅仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全法律的状态。”[26]（P13）在民事诉讼中，唯有对利害关系人概念进行合理界定，才能保障利害关系人诉讼权利和实体权利的实现，才能使宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡，即实现正义与至善的法。
注释:
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