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共有房产可适用善意取得/邱凯

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 01:14:23  浏览:9398   来源:法律资料网
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共有房产可适用善意取得

源自日尔曼法“以手护手”的原则,作为不动产的房产不适用善意取得这一论断已为理论界和审判实务普遍接受。但是不论房产的按份共有人还是共同共有人,对房产所享有的权利法律予以保护的同时,市场经济所需求的交易秩序、交易规则也日趋受到重视。当保护房产共有人的利益与维护善意第三人权益、维护交易安全发生冲突时,善意取得制度是否有其适用的空间?在我国尚未完整地建立物权公示公信制度的背景下,有必要进行重新审视。
一、案例及分歧意见
姜某与钱某是夫妻关系,1998年8月购买了镇江市某小区某幢406室房屋(建筑面积62.35m2),产权登记在丈夫钱某名下。因夫妻矛盾姜某于1999年7月搬出406室住回娘家。2000年6月钱某背着姜某与蔡某签订了房屋买卖合同,将406室以76000元出售给蔡某。商谈过程中,钱某出示了房屋所有权证,带蔡某实地察看了房屋,并谎称其妻姜某同意出卖房屋。在房管部门办理产权变更登记手续时,钱某提交了房屋所有权证、结婚证、伪造姜某签名的出售房屋委托书和托人取得的关于委托书属姜某出具的证明。2000年8月蔡某付清了房款,领取了406室产权证后搬入406室居住,对房屋还进行了装璜。嗣后,姜某发现406室被卖,遂以钱某、蔡某侵犯其房屋所有权为由向法院提起诉讼,要求确认房屋买卖无效。
对该案的法律适用存在三种意见:第一种意见认为,406室是姜某、钱某的夫妻共有财产,共同享有所有权,钱某处分夫妻共有财产未经姜某同意,侵犯了姜某的房屋所有权,钱某与蔡某的房屋买卖无效;第二种意见认为,406室房屋产权登记在钱某名下,在房屋买卖合同签订过程中蔡某有充分的理由相信406室房屋产权属钱某所有,交易过程中也尽了适当的注意,依据物权公示原则确认房屋买卖关系有效;第三种意见认为,虽然钱某作为共有人之一处分了共有财产,但蔡某作为第三人不知道姜某不同意出售406室,是善意的,而且支付了相应的房价,已办理了产权变更登记手续,应认定买卖关系有效,姜某的损失可向钱某另行主张。第一种观点从无权处分的角度着力保护共有人的权利,第二种观点根据物权公示原则侧重维护财产交易安全,均有一定的法律落脚点和适用上的合理性。第三种观点蕴含着保护善意第三人合法权益的原则,针对房产部分共有人擅自出卖共有财产的复杂情况,区别不同情况作出不同处理,本案中蔡某符合善意取得要件,确认买卖关系有效。笔者赞同第三种观点。
第一,有明确的法律根据。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第89条规定“在共同共有关系存续期间,部分共有人擅自处分共有财产的一般认定无效,但第三人善意、有偿取得财产的,应当维护第三人的合法权益”,该司法解释从某一角度规定了善意取得制度的适用,针对的是共同共有财产,其内容的外延应理解为包含共同共有的房产,案例符合司法解释规定的情形,蔡某的合法权益应予保护。
第二,兼顾了其他共有人的利益。根据民法上的过错原则,蔡某在房屋买卖过程中已尽有相应的注意义务,按普通人的常识和能力,无从进一步审查共有人姜某对出卖的意思表示,主观上没有过错,钱某故意对蔡某和姜某隐瞒实情,完成了法律上认可的房屋交付行为,致姜某的权利受到侵害,过错责任在钱某,姜某可通过向过错方主张赔偿的手段获得司法救济。
第三,从社会效益的角度,若判令买卖无效,一则势必发生返还财产的后果,造成法律关系再次调整,打破已形成的稳定,并产生财产的耗费,二则带来人们对房产交易安全疑虑,不利于维护动态交易安全。
二、善意取得制度及其适用
第三种观点的核心是善意取得制度的适用。善意取得亦称即时取得,指无权处分他人财产的人在不法将其占有的他人财产转让给第三人后,如果受让人在取得该财产时系出于善意,则其取得该财产的所有权,原财产所有权人不得要求受让人返还财产。善意取得制度是近代大陆法系和英美法系民法上的一项重要制度,其涉及民法所有权与交易安全之衡量与价值问题。从所有权保护的立场来说,所有权不能因他人的无权处分而消灭,所有权人得向受让人请求返还原物,受让人应向让与人依其法律关系要求救济。如果绝对贯彻所有权保护的原则,交易活动会受影响。善意取得制度的执行能兼顾所有权保护和交易安全,有利于社会经济秩序的稳定,维护正常的商品交换。
“任意将自己的动产交付于他人者,仅能向相对人请求返还,若该相对人将动产让与第三人时,则仅可对相对人请求损害赔偿”①,这就是“以手护手”原则。日尔曼法实行占有与权利合一的占有制度,占有与所有权没有严格的区分,占有不仅是一种事实,而且也是一种物权。占有为权利的外衣,占有具有公示性,权利借占有而体现。占有其物者即有权利,而对物享有权利的也必须占有物。因而受让物的占有者,可能取得权利,而有权利但却未直接占有其物时,其权利的效力也因之减弱。当动产所有人以自己的意思将动产托付于他人而由他人直接占有时,所有人权利的效力减弱。一旦直接占有人将动产让与第三人,所有人就无从对该第三人请求返还。这种占有让与,其对象是动产,取得方法只能在动产的商品交易中,只有这样才能做到“以手护手”。动产以占有获得公信力,对于不动产,因不动产的取得以登记为条件,不动产的登记使不动产的权利状态具有外部表征,如果权利人在转让不动产时出示权利证书,不发生第三人不知情的“善意”问题,而买受人在购买不动产时也必须查验登记文件中所记载的权利人,这样作为权利人也很难处分属于他人的财产。基于上述理论,在后世的民事立法中人们把善意取得制度局限在动产范围内,只承认动产交易中适用善意取得的制度,不承认不动产的善意取得。例如德国立法完全继承了日尔曼法的传统,基于丧失占有即导致所有权效力减弱的法律观念,确立了最具典型意义的善意取得制度,法律保护交易当事人基于交易行为所取得的利益,认为在特定的场合下应牺牲真正权利人的利益来保护善意无过失交易者的利益,以此维护活泼生动的交易活动秩序,促进民事流转。
国外立法在发展完善动产善意取得制度的同时,借鉴早期罗马法物权变动的形式主义要求和继承日尔曼法对不动产注重交付方式的交付制度,逐步发展形成了现代物权的公示公信制度。物权变动的公示原则是指物权的产生、变更或消灭应当或者必须以一定的可以从外部察知的方式表现出来②。物权具有对抗第三人的排他性,使得物权的变动会对不特定的第三人的利益产生限制,为避免第三人遭受不虞之害,要求物权的变动应当与一定的技术性手段结合起来,使之可以让交易关系以外的第三人确知。这一技术手段就是公示制度。物权变动的公示制度要求当事人将物权变动以某种便于从外部表象进行判断的方式对外界加以公示,从而使物权变动的当事人负担公示义务。通过公示,使第三人在参与交易时有了一个识别、判断物权的客观标准。在正常情况下,无需进行实质调查,仅凭公示的外部表象即可放心交易。一旦在交易过程中出现权利上的瑕疵,使真正权利人与第三人之间形成了物权要求方面的冲突,法律只能以公示与否作为客观标准,来平衡当事人之间的利益,这样较好地协调了静态财产安全与动态财产安全。所谓公信是指登记记载的权利人在法律上推定为真正的权利人,如果以后事实证明登记记载的物权不存在或存在瑕疵,对于信赖该物权的存在并从事了物权交易的人,法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果③。该制度的实质是保护交易当事人的信赖利益。在登记记载的权利人与相对人从事交易的时候,相对人相信登记的内容并与登记记载的权利人发生交易,出于登记的公信力,即使登记记栽的权利人并非真正的权利人,相对人只要不明知(善意的相对人),法律仍承认交易行为有效。不动产公示采用登记的方法为各个国家和地区的通例。不动产的善意取得制度借助登记的公信力原则来维护交易安全。
从国外立法不难看出,在维护交易安全,鼓励交易方面,公示公信制度与善意取得制度是相同的。善意取得制度和公示公信制度分别就动产和不动产在动态流转过程中,以符合社会效益,有利于市场经济发展的原则,对房产善意第三人权益予以保护,从而维护交易安全。
三、共有房产可有条件适用善意取得制度
我国现行法上的善意取得制度还相当的不完善,存在极大的局限性。1988年最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第89条的规定是现行法迄今就善意取得问题所作的较为明确的规定,同时物权法正在起草制定过程中,公示公信制度尚未完全建立,可以说该领域的法律设置已落后于我国社会主义市场经济的发展现状,房产交易中善意第三人权益的保护法律上出现了空白。
作为上层建筑组成部分的法律制度应当与社会经济的发展相适应,在我国当前情况下,共有房产可以有条件地适用善意取得制度,其客观理由有二。
首先,我国目前房产登记制度不完备,此为适用善意取得制度的客观社会背景。建国以后,在五十年代初期登记主要适用于土地,以后城市房屋逐步实行登记制度,并由人民政府颁发城市房屋所有权证,自五十年代后期开始,房产登记工作逐渐放松,尤其是十年动乱期间,房产管理完全遭到破坏,机构被撤销,登记制度被废驰,权属不明、户籍不清的现象十分普遍。改革开放以后,房产登记制度逐渐恢复,有关登记的法律法规也逐步建立起来,但与法治与市场经济的客观要求相比,现有的登记制度仍缺乏基本的法律规定,缺乏对登记的程序、登记机关及其职权、登记申请人、登记请求权、登记的事项、登记的类型、登记的审查、登记的交易等的规定,登记机关所从事的登记活动在很大程度上处于无法可依的状态。由于登记的目的和职责不明确,登记制度不统一,登记信息不能完全公开,登记错误、疏漏时常发生。
其次,公民登记意识较弱,此为适用善意取得制度的客观人文因素。共有房产不外乎两种情况即共同共有和按份共有,共同共有基于当事人的共同关系而发生,共同关系产生于婚姻家庭领域及具有一定亲属关系的公民之间。共同共有的主要类型为夫妻共有、家庭共有和遗产分割前的共有。按份共有除了基于法律规定的外,还基于当事人的意思而发生,例如合伙而产生的共有等,按份共有的当事人之间往往也是基于一定的亲属、朋友关系。我国公民受儒家和为贵思想影响深重,较为普遍地对共有关系的登记持漠视的态度,认为共有关系是内部的事,是“家”里的事,往往以亲情、友情代替登记,使得共有房产不具有登记意义上的公开性。
从上面两点可以看出,当共有房产的部分共有人对外发生交易行为时,不可避免地会发生无权处分的问题,那么第三人也同样存在是否知情即是否为善意的问题。如果不动产交易中第三人取得不动产时出于善意,应当从保护善意第三人、维护交易秩序的目的出发,可以允许第三人获得不动产的所有权。同时,我国历来的司法解释并没有回避共有房产可以适用善意取得制度。
(1)最高人民法院1963年8月28日《关于贯彻执行民事政策法律几个问题的意见(修正稿)》第二部分“房产纠纷问题”第3条规定“凡是依法准许买卖的房屋,经过正当合法手续确定房屋买卖关系的,应保护双方的权利”,从该条规定的内容及该条文之后又规定了未全部执行买卖契约而引起的纠纷的处理方法中,隐含了善意买受人受让未经全体共有人同意而出让的共有房屋应予认定房屋所有权的内容。
(2)最高人民法院1979年2月2日《关于贯彻执行民事政策法律的意见》第二部分“关于财产权益纠纷”第二节“房屋问题”第2条规定“依法准许买卖的房屋,经过合法手续,确定了买卖关系的,应保护双方的权利。非所有权人非法出卖他人房屋的,应宣布买卖关系无效。房屋为共有,未取得其他共有人同意,擅自出卖房屋,买方又明知故犯的,亦应宣布买卖关系无效;买方不知情的,买卖关系是否有效,应根据实际情况处理;买卖关系已成立,共有人当时明知而不反对,现在又提出异议的,应视为买卖关系有效”。该规定在共有房屋部分共有人擅自出卖的买卖关系中,提出了三条处理规则,其中包括可以认定买卖有效的情形,前提是买受人善意无过失。
(3)最高人民法院1984年8月30日《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第六部分“房屋问题”第25条规定“部分共有人未取得其他共有人同意,擅自出卖共有房屋的,应宣布买卖关系无效。买方不知情的,买卖关系是否有效,应根据实际情况处理。其他共有人当时明知而不反对,事后又提出异议的,应承认买卖关系有效”。“因买卖关系无效而造成的经济损失,有过错一方应负责赔偿”。该解释承继了1979年司法解释的内容,同时提出了买卖无效的赔偿规则。
(4)《中华人民共和国民法通则》颁布实施以后,1988年1月26日最高人民法院制定了若干问题的意见(试行),该意见第89条明确了对共同共有财产适用善意取得制度,其中包括了共同共有的房产。
共有关系中,共有人按份额或共同对共有财产享有完整的所有权,相应地,对共有财产的处分权,应由共有人共同行使或按照份额权行使约定来行使。擅自处分共有财产是无权处分行为。共有权不是一种独立的所有权类型,仅是同种或不同种类所有权的联合。就每个共有人而言,无论所占份额多少或在共同关系中地位如何,其享有的权利都及于全部共有财产。也就是说各个共有人对于共有财产各个部分都享有一定的处分权,不过由于其他共有人处分权的同时存在,这种处分权又是不完全的,行使时需受到一定限制。基于共有人遵循共同行使权利原则和各共有人权利都应得到相应尊重与保护等因素。共有关系中,共有财产的处分权属于全体共有人④。因此,任何共有人行使其相应处分权时,需通过一定条件的满足,如征得其他共有人同意等,转化为共同处分权后,才能产生实际处分效果。即各种共有人的处分权可以在影响或决定共同处分权中发生作用,而无法对共有财产作出处分。在上述意义上,最高院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第89条中所规定的“共同共有”从立法本意上考察,其精神仍可适用到按份共有之中。另一方面,按份共有的房产与共同共有的房产其主要区别之一在于处分权上。共同共有的房产共有人无权对共有房产进行处分,基于共同共有不确定份额,若部分共有人实施处分行为,则系无权处分行为;按份共有的房产共有人确定了房产份额,享有份额权,实施处分行为时仅能处分相应的份额,但若处分了全部房产,对其他共有人的部分仍然是实施了无权处分行为。因而,笔者认为在共有的对外法律关系上按份共有的房产当然适用善意取得制度。另外,其他按份共有人主张优先购买权系基于按份共有人内部法律关系,该内部法律关系属当事人的内部约定,也不能在对外关系上对抗善意第三人。
共有房产交易中的善意取得是以牺牲其他共有人的利益而保护善意受让人的利益,依此维持交易规则和交易秩序,体现市场经济条件下交易安全的要求,因而在具体适用中,必须严格其条件。
第一,部分共有人实施了无权处分的行为。房产交易的出让人必须是共有人的部分,如果出让是非所有权人,则其根本无权处分房产,其处分行为一律无效。房产部分的共同共有人或按份共有人因基于不享有完全处分权并实际占有或控制房产的情况下对全部房产行使了处分权,才有善意取得制度适用的可能性。
第二,第三人(买受人)善意且无过失。善意即不知情,善意包括二种情况:一是第三人对房产为共有财产的事实不知情;二是第三人知其为共有房产但对其他共有人不同意出让不知情。无过失也有二个方面:一是上述不知情并非是第三人原因所导致,其不知情的误解是由于房产出让人造成的;二是第三人已尽适当的注意义务,在交易中对房产的性质和共有人是否一致同意的事实按普通人的理解已尽到了注意义务,符合有理由相信的主观标准。
第三,善意的准据时点为取得房产所有权当时。确定第三人是否善意的具体时期应当在房产变更登记时,在此之后第三人知道或应当知道房产的性质或其他共有人不同意出卖对善意的构成不产生法律上的影响。
第四,第三人支付了相应对价。这就要求共有房产的善意取得只限于买卖或互易领域之内,如果是无偿取得,不适用善意取得制度。
第五,房产已作产权变更登记。房产变更登记是房产转移的必备条件,作为房产买卖合同的出让方其履行义务完毕的标志除交付房屋外也必须协助完成房产变更登记手续。未具备房产变更登记的要件为不动产交易行为未完成,第三人未取得房屋所有权,若系善意无过失且支付了相应对价,因未“取得”,则不发生适用善意取得的问题。


(镇江市京口区人民法院 邱凯 仲亚励)

联系地址:镇江市烈士路1号京口区人民法院
联系电话:0511-5319371
邮 编:212001  

注释:
①梁慧星、陈华彬《物权法原理》,国家行政学院出版社,1998年版,第403页。
②曾宪义、王轶《物权变动论》,中国人民大学出版社,2001年版,第114页。
③王利明《试论我国不动产登记制度的完善》,中国人民大学书报资料中心《民商法学》,2002年第1期第4页。
④王利明、崔建远《合同法新论.总则》,中国政法大学出版社,1996年版,第301页。


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继续盘问、留置制度刍议

刘辉


一九九五年二月二十八日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议审议通过的《中华人民共和国人民警察法》规定公安机关为维护社会治安秩序,有权对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员行使继续盘问权、留置权。按照《人民警察法》第9条的规定,公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时对于经当场盘问仍然不能证实或排除被当场盘问人的违法犯罪嫌疑,同时符合规定的四种条件时,将被当场盘问人带至公安机关,经该公安机关负责人批准,将被当场盘问人留置在公安机关,以保证继续盘问的顺利进行。留置盘问权主要包括两方面的内容。一方面是公安机关的人民警察经该公安机关负责人批准,有权对有违法犯罪嫌疑的人予以扣留,另一方面是公安机关的人民警察对被留置人继续进行盘问调查。公安机关行使继续盘问和留置权必须遵循如下程序:{一}公安机关人民警察在执行追捕逃犯,调查案件,巡逻执勤,维护公共场所治安秩序,现场调查等职务活动中,发现有形迹可疑,有违法犯罪嫌疑的人员;(二)经出示表明自己人民警察身份的工作证件,对发现的嫌疑对象进行当场盘问;(三)经当场盘问,仍不能证实或排除嫌疑对象的违法犯罪嫌疑,同时符合《人民警察法》规定的四种条件时,将嫌疑对象带至公安机关,经该公安机关负责人批准,对嫌疑对象予以留置、继续盘问。继续盘问和留置制度的实施,对于公安机关打击犯罪,维护社会治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的实施过程中,超范围留置,随意留置现象层出不穷,个别公安机关甚至把留置作为一种扣押“人质”的手段,严重侵犯了公民的人身自由权利。同时,随着公民依法维权的意识不断增强,继续盘问和留置制度中存在的问题,又常常将公安机关及其人民警察置于非常不利的位置。在当前贯彻“三个代表”重要方针和依法治国方略深入人心之际,为切实保护公民的合法权益不受侵犯,有必要对《人民警察法》规定的继续盘问和留置制度中存在的法律问题进行深入探讨,以便更好地打击犯罪,保护人民。因此,笔者以为,由于《人民警察法》第九条规定了继续盘问和留置制度,这在客观上就产生了一系列的法律事实和法律后果,再加之在实际执法中一些不规范的行为,更加引起了人们对继续盘问制度所产生的法律后果的关切,对于继续盘问和留置制度在法律性质、法律后果、救济制度、适用对象、法律程序等方面的问题值得进行深入探讨。
需要说明的是,本文在对继续盘问和留置制度进行讨论时,力图站在既保护公民的合法权利、规范公安机关依法行政,又适合我国国情、有利于公安机关打击犯罪、保护人民的角度。
一、 继续盘问和留置的法律性质
继续盘问和留置制度是由《人民警察法》第9条规定的。公安部在随后发布的《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中又特别规定:“经县级以上公安机关批准,公安派出所,城市公安分局和县(市)公安局可以设留置室”。据此,有人就理解为在事实上就形成继续盘问和留置制度的实际内容为:被盘问人经该公安机关批准继续盘问后,即被留置于留置室,以便继续盘问。在留置室的设置中,公安部规定,留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条件。正是出于安全考虑,留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”。很明显,对于公民和社会而言,继续盘问和留置的现实意义就是公安机关以限制人身自由为手段对被继续盘问人进行留置以以保证继续盘问得以顺利进行的一种强制性法律措施。于是,他们就提出这种强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施的问题?
在回答这个问题之前,特别需要引起注意的是,《人民警察法》并没有明确规定继续盘问等同于留置,也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确,同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。当然,《人民警察法》在这发面做了模糊处理,具体原因在此暂不讨论。依笔者理解,继续盘问和留置是两种不同性质的法律行为。继续盘问是一种警察调查权(中国人民公安大学教授余凌云在《警察调查权之法律控制》一文中就明确指出继续盘问制度是警察调查权),留置是一种行政强制措施。
继续盘问既然是一种调查权,那么,被调查对象既可能是自愿配合调查,也可能是被强制接受调查。也就是行政法学上的任意性调查和强制性调查。任意调查,是运用最为广泛的一种调查方法,指纯粹依赖被调查人协助和同意而进行的调查;强制性调查即是指依赖强制性手段迫使被调查人接受调查。表面上看,好像继续盘问是强制调查,但如前所述,《人民警察法》并未规定对被继续盘问人必须留置,那么也就可以理解为如果被继续盘问人自愿接受公安民警继续盘问,那么,继续盘问就是一种任意性调查;反之,只有当被继续盘问人拒绝配合公安民警继续盘问时,继续盘问才会是一种强制性调查。
当前的一种通行的观念是把留置与继续盘问相等同,这于公安机关依法执行职务是极为不利的。因为留置作为一种行政强制措施,将会引起一系列的法律后果,这在后面再讨论。我们先来看看为什么说留置是一种行政强制措施。
关于对留置的法律性质的认定,《人民警察法》没有作处明确的规定,对于其法律性质的认识,应当说是走过一段曲折的道路。最初就有人不承认留置是一项行政强制措施,而认为是一项刑事强制措施。
我们知道,刑事强制措施来源于《刑事诉讼法》的明确规定。根据《刑事诉讼法》第六章的有关规定,刑事强制措施只有如下五种:拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。很显然,留置盘问措施不是刑事强制措施。
根据《人民警察法》第6条的规定,公安机关具有双重职能,一是刑事侦查职能,即公安机关有权对其发现的犯罪事实立案并采取侦查所需的法律措施;二是行政管理职能。公安机关行使继续盘问和留置权是一种行政行为,这一点在理论上应当没有分歧。1997年公安部在下发给各公安机关的《公安机关人民警察基本系质考试复习题要》(公安部政治部编)一书中给留置所下的定义是:“留置是指公安机关为维护社会治安秩序,在一定时间内对被盘问人依法进行继续盘问的一种治安行政措施。”这里我们注意到,公安部政治部在定义中并未使用“强制”二字 。那么,留置盘问究竟是不是一种行政强制措施?
行政法学上给行政强制措施的定义是:“行政强制措施,系指国家行政机关为维护和实施行政管理秩序,预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律法规的规定,针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进行临时性约束或处置的限权性强制措施行为”。行政强制措施作为一种独立的具体行政行为,又作为行政强制行为的一个构成要件,具有下列法律特征:1、强制性。它意味着当行政机关实施强制措施时,对象人具有隐忍的义务,否则要承担法律后果;2、非处分性。它一般是限制权利,而不是处分权利;3、临时性。强制措施都是一种中间行为,而不是最终行为;4、实力性。以作为物理性的动作为特征,如对人身的约束。仔细分析一下,留置的特征与行政强制措施的特征完全吻合。1、强制性。它是不以被盘问人的意志为转移的;2、非处分性。《人民警察法》第9条明确规定:“经继续盘问,公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其它强制措施的,应当在前款规定的期间作出决定;在前款规定的期间不能作出上述决定的,应当立即释放被盘问人。”由此可见,留置具有非处分性;3、临时性。留置的时间一般为24小时,最长不超过48小时。可见,它只是一种临时性限制人身自由措施;4、实力性。留置措施是由公安机关负责实施,被留置盘问人在留置期间人身失去自由。
很显然,从理论上来讲,留置是一种行政强制措施。
近几年来,公安部在一些规范性文件中已经明确承认留置是一项限制人身自由的强制措施,如1998年10月13日公安部批复给北京市公安局的《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》(公复字[1998]4号)中就明确指出“在办理劳动教养时,对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的,其被羁押时间应当折抵劳动教养时间。”
在司法实践上,近年来已经有一些公民对公安机关的留置决定提起行政诉讼,得到了法院的支持。
1999年4月,湖北省鄂州市农民刘祥安因涉嫌盗窃同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖区公安分局留置盘问,后因证据不足释放。此后,刘祥安状告该分局非法限制其人身自由。当地两级法院都认为梁子湖区公安分局留置刘祥安的行为是一项行政强制措施,刘祥安有权对公安机关提出起诉。后来经鄂州市中级人民法院裁定,以梁子湖区公安分局违反法定程序为由,判决撤销了该分局对刘祥安的留置决定。
承认留置是一项强制措施,既是法学理论的胜利,也是我国依法治国方略和三个代表重要理论深入人心的必然结果。然而,留置作为一项行政强制措施,就必然会产生一定得法律后果。
二、 留置的法律后果
1、被留置人有寻求法律救济的权利。我国公民的人身自由受我国宪法和法律的保护,对违法限制公民人身自由的行为,公民有权寻求法律救济。我国宪法第41条规定,公民“有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利,”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权列利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民不服留置盘问决定可以要求行政复议或提起行政诉讼,对于因错误留置而遭受人身和财产损失的,有获得国家赔偿的权利。
《行政复议条例》第9条规定:“公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服,可以向行政机关申请复议。…(二)对被限制人身自由或者财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;…”;《行政诉讼法》第11条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼;…(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;…”;《国家赔偿法》第3条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利;(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;…”。上述法律规定充分说明,被留置盘问人对错误的留置决定有申请行政复议,提起行政诉讼和获得国家赔偿的权利。
同时,被留置人还应当享有知情权,申辩权,以及获得法律帮助权。如聘请律师提供法律咨询。
2、留置时间可以折抵其他处罚。《人民警察法》对于留置盘问时间可否折抵其他处罚(比如治安拘留、劳动教养或刑期)只字未提,而公安部又前后作出了两个自相矛盾的解释。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定:“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的,其留置时间不予折抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》(公复字 [1998]4号)中明确指出:“在办理劳动教养案件时,对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的,其被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段法律规定还有矛盾之处,但应当看到的是,法律发展的趋势是承认留置是一种限制人身自由的强制措施,并逐步承认留置时间可以折抵其他处罚。
3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否构成非法拘禁罪?这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。2001年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁罪提起公诉,某铁路运输法院一审判处罪名成立,应当承担刑事责任。后虽被二审法院改判无罪,但认定某副所长存在执法过错,并向某铁路公安处发出了司法建议书。
从上面的论述中可以看出,留置作为一种行政强制措施,将会产生一系列的法律后果。现在再回到前面讲的另外一个问题:为什么不能将继续盘问等同于留置?正是因为留置有可能引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿,最不利的后果还会涉嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置,势必让继续盘问承当与留置一样的法律后果。前面已经说过,继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段,在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。如果让一种调查手段也与一项行政强制措施承当同样的法律后果,那么将极其不利于公安机关日常工作的开展,也就违背了立法的本意。
要保证留置措施不被错用、滥用,正确区分合法留置和非法留置,保障公民权利(当然包括人民警察)的合法权利不受侵犯,必须以对留置对象明确的法律规定和规范的操作程序作保障。
三、 留置的对象
《人民警察法》在对留置对象的表述上含糊其辞,造成理解上的不一致。《人民警察法》第9条对留置盘问对象表述为“有违法犯罪嫌疑”的人员,正是这一句模棱两可的话,造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人:违法行为人和犯罪嫌疑人;有人认为除了前两种人以外,还应包括那种处于不确定状态的有违法犯罪可能性的人,有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。
《治安管理处罚条例》(下称《条例》)第34条已对违反治安管理人的处罚程序作出了明确规定:除当场处罚外,一般遵循传唤(必要时可强制传唤),讯问(对情况复杂,依照《条例》适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时),裁决、执行。需要特别指出的是,对于受拘留处罚的,只需限定其在一定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的,才需要强制执行(《条例》第35条)。
但是,在实际操作中,一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内作出判断。因此,《治安管理处罚条例》第34条规定的查处治安案件的程序在实际工作中又缺乏可操作性。笔者以为,在未判明一项违法行为是否构成治安案件之前,应该适用《人民警察法》第九条的规定,对嫌疑对象予以留置。对于明显是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑人,在被留置后查明是治安案件的,应当立即解除留置,适用《条例》的规定。
对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人,《刑事诉讼法》已经作出了系统完整的规定,只要符合拘留逮捕条件的,可以直接拘留、逮捕;对于不需要拘留、逮捕的,可以使用《传唤通知书》进行传唤或使用《拘传证》予以拘传,而没有必要把留置作为采取刑事强制措施的前置手段。
随着经济的发展,人口流动越来越频繁,犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说,除非是应甲地公安机关的要求予以协助,否则,要求乙地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是不现实的。但是应有例外。
当前网上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在公共场所以核对身份证的方法进行网上比对,对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人,应不适用留置措施。因为公安部网上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员,其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份的,就不应当留置而应当采取刑事强制措施。
另外,对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其实,从立法本意上来说,留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的一种中间手段。只有在程序上既不能按照《条例》对嫌疑对象予以治安传唤,又未进入刑事诉讼程序,不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用,依照《人民警察法》第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、《人民警察法》的条文分析去推知立法本意所得处的结论。
1954年由国务院颁布施行的《人民警察条例》中并没有关于盘问的规定,直到1986年7月1日公安部发布的《关于组建城市治安巡逻网的意见》才首次规定公安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》和同年8月24日公安部发布的《关于强化枪支弹药管理的通知》对当场盘问作了更加明确的规定。《城市人民警察巡逻规定》 第五条规定:“ 人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力: (一)盘查有违法犯罪嫌疑人的人员,检查涉嫌车辆、物品;---”这些规章的发布 ,对于公安机关依法行使权力,及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪,发挥了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9条规定的继续盘问和留置措施只不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。继续盘问是当场盘问的延续,留置是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于刑事侦查和查处治安案件。
从《人民警察法》第六条第(一)(二)项的比较中可以看出,侦查违法犯罪活动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中,关于“维护社会治安秩序”所表达的含义应该是相同的。
看一个嫌疑对象是适用留置措施,关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予以证明。如果有证据予以证明的,则不适用留置措施,反之则适用。
另外,《人民警察法》规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明确规定指控的主体。改为“被扭送”可能更加明确,更具有可操作性。
四、留置的程序规定
(一)、当前留置程序的反思。
1、没有专门规定留置的审批程序。在《人民警察法》第九条中只规定了公安民警办理继续盘问所必须遵循的程序,对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该说这不是立法的疏忽,而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措施的性质。
2、缺泛必要得法律文书,容易导致留置权的滥用,不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定了审批时必须填写《继续盘问(留置)审批表》或《延长继续盘问(留置)审批表》,但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书,对外缺乏统一制作的有法律效力的法律文书。在查处治安案件的过程中,对违反治安管理人进行传唤有《传唤证》,对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《传唤通知书》,对于需要拘传的有《拘传证》,而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用《传唤通知书》传唤和《拘传证》拘传最长时间都为12小时,使用《传唤证》传唤最长时间为24小时,而留置盘问最长时间可达48小时。《传唤证》适用的对象为违反治安管理的人,《传唤通知书》和《拘传证》适用于已被刑事立案的犯罪嫌疑人,而留置的对象为被公安机关的人民警察怀疑有违法犯罪可能性的人。这些人是否是违反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知,有些人可能只是由于性格上的某些怪僻或生活中的某种挫折而做出有违常态的言行而被公安机关的人民警察凭经验怀疑有违法犯罪嫌疑。由此可见,在适用留置措施时,有必要使用有法律效力的法律文书,以实现程序上的公正。同时使用必要的法律文书,有利于克服公安机关的“赖帐”现象。当前有一些公安机关留置人时不办手续,有人告状时要么补办手续要么不承认是留置。
3、公安部将留置的审批手续等同于继续盘问,造成审批手续法律上规定的不一致性,为留置制度的滥用埋下了伏笔。按照现有的法律规定,除了治安传唤由派出所长批准外,刑事传唤、拘传都需要县级以上公安机关负责人批准。而这些措施的最长时间都较留置时间短,而留置却较这些措施更方便。也难怪有学者说留置成了第六种刑事强制措施,相反,刑事传唤和拘传在事实上又被废止。
(二)留置程序的重构
1、明确规定留置由派出所负责人审批。这样有利于公安工作的开展。同时改革刑事传唤的审批手续,改为刑事传唤由派出所负责人审批,这样改同现在的刑侦改革也是吻合的,现阶段除了大案要案外,派出所几乎可以侦查其他的一切案件。将刑事传唤权下放,既有利于民警办案,又可以杜绝留置权被滥用。

湘西自治州人民政府关于印发《吉首市殡葬管理暂行办法》的通知

湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府


湘西土家族苗族自治州人 民 政 府 文 件
州政发 [2003] 24号



湘西自治州人民政府关于印发《吉首市殡葬管理暂行办法》的通知

各县市人民政府,州政府各局委、各直属机构: 州人民政府同意《吉首市殡葬管理暂行办法》,现印发给你们,请认真贯彻执行。 殡葬改革是一项移风易俗的社会变革,是社会文明进步的重要标志之一。目前,我州殡葬改革滞后,乱埋乱葬、丧事大操大办和封建迷信活动较为严重。这些问题的存在,不利于社会稳定,有损于我州对外形象。为了在全社会努力营造一种文明、节简、科学、规范的现代丧葬文化氛围,州人民政府决定吉首市率先推进殡葬改革。吉首市政府和州直各有关部门要高度重视殡葬改革工作,将这项工作作为一项关系经济和社会长远发展的大事来抓,切实加强领导,加大宣传力度,采取强有力的措施积极稳妥地推进,力争2至3年内,吉首市行政区域内的殡葬改革取得明显成效。其它县也要结合实际,积极做好殡葬改革的准备工作,逐步推进殡葬改革。 二OO三年八月二十六日 吉首市殡葬管理暂行办法 第一条 根据国务院 《殡葬管理条例》、《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《城市道路管理条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》规定,结合吉首市实际,制定本办法。 第二条 吉首市行政区域内所有单位(含居委会、村)和个人均应遵守本暂行办法。 宗教人士在吉首地区死亡后的殡葬事宜,除国家另有规定外,均适用本暂行办法。 香港、澳门特别行政区和台湾居民、华侨以及外国人的殡葬事宜,按国家有关规定办理。 第三条 强化殡葬管理,积极推行火葬,逐步改革土葬,提倡文明节俭办丧事。 第四条 吉首市民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作,其职责是: (一)宣传、贯彻执行殡葬管理的各项法规、规章和政策; (二)检查、监督殡葬管理法规、规章和政策的执行,依法查处违反殡葬管理法规、规章和政策的行为,对重大问题向上级提出处理意见和建议; (三)会同工商行政管理部门对生产、销售丧葬用品的单位和个人进行检查和监督; (四)为单位和个人文明治丧活动提供相关服务。 吉首地区所有机关、团体、企事业单位、乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)委员会应协助民政部门做好本单位的殡葬管理工作。 吉首市殡葬事业管理处受市民政局委托,具体履行殡葬管理职责。 第五条 吉首兴隆陵园是吉首市城区范围内集中土葬和火葬的区域,其殡葬设施应符合国家规定的技术标准,并接受殡葬主管部门年检。 第六条 吉首市行政区域内属财政拨款的所有机关、事业单位、驻吉部队、人民团体的工作人员死亡,应当全部火葬。按有关规定应当发放丧葬费、抚恤费的,有关单位应凭殡仪馆出具的遗体火化证明办理。本行政区域内不属财政拨款的企事业单位工作人员,居民、农民及其他人员,自愿身后火葬的,其单位、亲属应予支持,他人不得干涉,并由州、市人民政府给予一次性补助500元,其家属凭遗体火化证明到吉首市民政部门领取。经费来源按死亡人员户口所在单位分别由州、市财政承担。 吉首市行政区域户籍以外的人员在吉首市城区范围内死亡,必须就地火化,但不享受州、市人民政府给予的补助。 无名、无主遗体就地火化,所需火化费用由吉首市财政列支。 骨灰可以由死者亲属保存,如要安葬,应葬入吉首兴隆陵园公墓。 提倡不留骨灰或骨灰深埋,禁止将骨灰装入棺木再行土葬。 第七条 吉首市城区范围内不属财政拨款的工作人员、居民、农民及其他人员死亡后,应葬入吉首兴隆陵园公墓,不按规定葬入公墓的,其家属不能享受社会救济及其它各种优待。 第八条 不具备火葬条件的乡(镇)、村应规范土葬。以村或自然寨划定一定范围的荒山荒地作为集中土葬区域,严禁乱埋乱葬。 风景名胜区或因国家工程建设需迁移的坟墓,应迁入公墓山或集中土葬区,未迁入的应平毁坟头。 第九条 严禁预售墓穴。但夫妻双方生前要求合葬,而一方已死亡的除外。严禁任何人以任何形式转让、出售、馈赠墓葬用地;严禁恢复和建立宗族墓地。 第十条 按照本暂行办法规定应火化或应葬入公墓山的遗体,丧主或单位应在四个小时内通知吉首殡仪馆(兴隆陵园殡仪馆),并持有效证明办理交接遗体手续后进行火化或土葬。正常死亡的,由死者生前所在单位或村(居)民委员会出具死亡证明,其中,在医院(含其他医疗机构,下同)死亡的,凭医院出具的死亡证明;非正常死亡的,由司法部门出具法医验尸证明;无名、无主遗体,由公安部门出具法医验尸证明。 第十一条 医院应加强医院太平间的管理,死亡者遗体运出医院太平间时,应及时告知吉首市民政部门,防止将遗体运出非法安葬。 因患传染病死亡的,医院或丧主应及时报告卫生部门,并按照传染病防治规定对遗体进行处理后火化或土葬。 第十二条 吉首市殡仪馆(兴隆陵园殡仪馆)是吉首市城区范围内从事丧事吊唁活动的唯一场所。禁止在城区其它范围内从事丧事吊唁活动。禁止抬棺(骨灰盒)游街游行。 第十三条 未经吉首市民政部门审查,任何单位和个人不得生产和销售殡葬服务用品。需从事殡葬用品经营的,应向吉首市民政部门提交申请报告,经审查同意后,持批准件到工商行政管理部门办理登记注册手续。凡未经吉首市民政部门审查同意的,工商行政管理部门不得为其核发营业执照。 第十四条 吉首市殡仪馆(兴隆陵园)各项服务的收费标准,由民政部门参照省内同类收费标准,结合本市实际拟定,实行价格听证并报批后执行。 第十五条 有下列行为的,由吉首市民政部门会同相关部门依据有关法律法规给予处罚: (一)将应火化的遗体土葬或提供墓葬用地的,由吉首市民政部门会同市公安、国土资源等部门责令限制改正,拒不改正的,可强行起棺火化,所需费用由丧主承担。同时,由吉首市国土资源部门责令违法者交还非法占用的土地,并按非法占用土地处以每平方米10元以上30元以下罚款。 (二)将应葬入兴隆陵园公墓或公益性墓地的遗体私自在其它他地方埋葬、建造坟墓;恢复和建造宗族墓地;建造永固性墓穴、活人墓的,由吉首市民政部门会同公安、国土资源等部门责令当事人限期改正,逾期不改正的,可强制平毁、迁移,所需费用由当事人承担。 (三)未经批准,擅自兴建殡葬设施和设立殡葬经营性公司的,由吉首市民政部门会同市建设、工商、国土资源部门予以取缔,没收违法所得,并处违法所得1~3倍罚款。 (四)买卖、转让、出租、馈赠墓地、墓穴或墓穴超过规定标准的,由吉首市民政部门会同市国土资源、工商部门责令限期改正,没收违法所得,并处违法所得1~3倍罚款,或按有关土地管理法律法规进行处罚。 (五)违反本办法规定,在城区范围内搭设灵堂、灵棚、放高声音响等从事丧事吊唁活动的,由吉首市民政部门会同城建、建设、环保、文化等部门责令丧主限期拆除,并处罚款。 (六)从事非法经营性殡仪服务或未经批准经营殡葬服务用品的,由吉首市民政部门会同工商部门予以取缔,没收非法用品,并处违法所得1~3倍罚款。 第十六条 有下列情况之一,构成违反治安管理行为的,由公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任: (一)在水库、河流堤坝附近和水源保护区,铁路、公路两侧,风景名胜区、文物保护区葬坟,拒不迁出或平毁,造成严重后果的; (二)在殡仪活动中妨碍公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益,进行封建迷信活动或者破坏殡葬设施的; (三)拒不服从殡葬管理,阻碍民政、工商等部门依法执行公务,破坏、干扰殡葬执法,煽动闹事的; (四)侮辱、殴打殡葬管理执法人员的。 第十七条 有下列情况之一的,由行政监察部门或单位对当事人给予批评教育,情节严重的给予行政处分;构成犯罪的,移交司法机关,依法追究刑事责任: (一)各级部门和单位及国家工作人员在殡葬执法管理中不予配合的; (二)医院违反本暂行办法规定,致使死亡者遗体外运、乱埋乱葬,造成严重后果的; (三)殡仪管理服务人员在殡葬管理服务中循私舞弊、索贿、受贿、贪污、滥用职权、玩忽职守的。 第十八条 严格罚没款管理,实行罚缴分离。罚没款由相应执法主管部门收取,使用财政统一印制的罚没款收据,全额上缴财政专户管理,用于殡葬事业的发展。 第十九条 本办法由吉首市民政局负责解释。 第二十条 本办法自二OO四年一月一日起实施。 附件: 关于《吉首市殡葬管理暂行办法》几项问题的说明 一、关于火葬范围问题 根据湖南省人民政府办公厅《关于加强殡葬改革工作的通知》 (湘政办发[2000]89号)文件精神,确定吉首市为新增的火葬区范围,为此,《吉首市殡葬管理暂行办法》规定,凡本市行政区域内属财政拨款的所有国家机关、企事业单位、驻吉部队、人民团体的工作人员死亡后均应当推行强制火化。另外,《办法》考虑到了少数民族丧葬习俗,规定本市行政区域内不属财政拨款的企事业单位人员、居民、农民及其他人员推行自愿火化,这也符合国务院《殡葬管理条例》规定。 二、关于财政补助问题 《办法》鼓励本市行政区域内不属财政拨款的企事业单位人员、居民、农民及其他人员自愿火化,按死亡人员户口所在单位分别由州、市财政给予一次性补助500元。 三、关于殡仪馆是城区范围内唯一场所问题 根据吉首市人民政府《关于同意给子吉首市殡仪馆、火葬场及公墓山的开发建设提供扶持政策的批复》(吉政函[2002]33号)文件精神,市政政府已承诺在50年内不再批改第二家同类项目开发公司。 四、关于公墓年检的依据 根据国务院转发民政部《关于进一步加强公墓管理意见》的通知(国办发[1998)25号)文件第二条第六款规定“各省、自治区、直辖市民政部门要加强对辖区内公墓的管理。要建立健全公墓年度检查制度,要会同有关部门认真开展公墓年度检查工作。对年检合格的公墓准予继续开展业务,对年检不合格的公墓要限期改正,对愈期不改的要会同有关部门责令其停业整顿。要将年检的结果公告社会,以便于监督。” 五、关于殡葬用品经营审查问题 《办法》根据《湖南省实施〈殡葬管理条例〉办法》第25条“制定、销售丧葬用品,必须经县级以上民政部门审查同意后,到同级工商行政管理部门申领营业执照。”规定起草。 六、关于罚款数额依据问题 《环境噪声污染防治法》规定可以进行罚款,没有规定数额。


湘西土家族苗族自治州人民政府办公室 2003年9月1日印发

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